ВС признал недействующим положение регионального закона о запрете пикетирования у администрации

Суд указал, что только федеральными законами могут устанавливаться дополнительные запреты на проведение публичных мероприятий

В комментарии «АГ» представитель интересов административного истца юрист Давид Меладзе рассказал, что не был уверен в том, что ВС примет иск к рассмотрению, поскольку, с одной стороны, известна практика «засиливания» решений нижестоящих судов, а, с другой стороны, большинство граждан защищают свои права именно на уровне Конституционного и Верховного Судов.

ВС опубликовал Определение от 23 января 2019 года №35-АПГ18-21, в котором указал, что субъект РФ вправе ограничивать законом места проведения только таких форм публичных мероприятий как собрание, митинг, шествие и демонстрация.

В Твери за проведение пикетирования на территории, непосредственно прилегающей к зданию, занимаемому органами государственной власти, была привлечена к административной ответственности жительница города Татьяна Джинчвеладзе в связи с нарушением регионального закона. В связи с этим женщина подала административное исковое заявление в Тверской областной суд, в котором просила признать ч. 3 ст. 5.1 Закона Тверской области от 10 октября 2006 г. № 98-30 «О регулировании отдельных вопросов проведения публичных мероприятий на территории Тверской области» недействующей, ссылаясь на ее несоответствие ч. 2.2 ст. 8 Закона о публичных мероприятиях, поскольку ее п. 1–5 устанавливают дополнительные места, в которых запрещается проведение публичных мероприятий. Суд отказал в удовлетворении требований административного истца.

После этого Татьяна Джинчвеладзе обратилась в Верховный Суд с апелляционной жалобой. Она отметила, что установленный запрет распространяется на проведение пикетирования, в то время как приведенная федеральная норма предоставила региональному законодателю право дополнительно определять места, в которых запрещается проведение исключительно собраний, митингов, шествий и демонстраций.

Рассмотрев жалобу, Судебная коллегия по административным делам ВС указала, что федеральный законодатель, определяя публичное мероприятие как открытую, мирную, доступную каждому акцию, осуществляемую по инициативе граждан РФ, политических партий, других общественных и религиозных объединений, в том числе с использованием транспортных средств, выделяет 5 его форм: собрание, митинг, демонстрация, шествие, пикетирование (п. 1 ст. 2 Закона о публичных мероприятиях), указывает, что публичное мероприятие может проводиться в любых пригодных для целей данного мероприятия местах в случае, если его проведение не создает угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы безопасности участников этого публичного мероприятия. Условия запрета или ограничения его проведения в отдельных местах могут быть конкретизированы исключительно федеральными законами (ч. 1 ст. 8).

Указывается, что ст. 8 Закона о публичных мероприятиях, регламентирующая вопросы, касающиеся мест проведения таких мероприятий, определяет в п. 1–4 ч. 2 места, в которых проведение публичного мероприятия запрещено, и указывает, какие полномочия предоставлены органам исполнительной власти субъекта РФ.

«Из системного анализа приведенных выше федеральных норм следует, что субъект Российской Федерации вправе ограничивать законом места проведения только таких форм публичных мероприятий, как собрание, митинг, шествие и демонстрация, следовательно, оспариваемая норма, устанавливающая места, в которых не допускается проведение любой формы публичного мероприятия, включая пикетирование, не соответствует имеющим большую силу нормативным правовым актам», – резюмировал Верховный Суд.

Высшая инстанция отметила, что такой вывод полностью согласуется с правовой позицией Конституционного Суда, изложенной в Постановлении от 14 февраля 2013 г. № 4-П, констатирующего, что Закон о внесении изменений в КоАП и Закон о публичных мероприятиях, дополнивший ст. 8 последнего в том числе ч. 1.1 и 2.2, не предусматривает самостоятельного регулирования органами государственной власти субъектов РФ соответствующих общественных отношений. Возложение на субъекты РФ таких полномочий, как дополнительное определение мест, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий и демонстраций, следует рассматривать как конкретизацию участия регионов в определении условий реализации конституционного права на свободу мирных собраний.

В результате Судебная коллегия по административным делам ВС удовлетворила административную жалобу Татьяны Джинчвеладзе. Суд отменил решение нижестоящей инстанции и признал с момента вступления решения в законную силу недействующей ч. 3 ст. 5.1 Закона Тверской области в той мере, в которой она допускает запрет проведения публичного мероприятия в форме пикетирования в местах, указанных в п. 1–5 ч. 3 статьи.

В комментарии «АГ» юрист Давид Меладзе, представляющий интересы административного истца, отметил, что Верховный Суд еще раз проявил свою компетентность и беспристрастность. «Для меня как для аккредитованного эксперта по антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов при Минюсте России, учитывая правила юридической техники, было очевидно, что формулировка нормы в областном законе не совсем корректна», – пояснил он.

По мнению Давида Меладзе, Тверской областной суд формально рассмотрел административный иск. «Мы не знали, какого ответа ожидать и от Верховного Суда, поскольку, с одной стороны, известна практика “засиливания” решений нижестоящих судов, а, с другой стороны, большинство граждан защищают свои права именно на уровне Конституционного и Верховного Судов. Возможно, это связано с более высоким уровнем компетенции, профессионализма и правосознания судей высших судов. В случае если бы нам отказали в требовании, Татьяна Ивановна готова была идти дальше, вплоть до ЕСПЧ», – рассказал юрист.

Юрист юридической службы «Апология протеста» Александр Передрук, комментируя позицию ВС, указал, что в 2012 г. федеральный законодатель наделил правом устанавливать дополнительные ограничения прав граждан, связанные с реализацией права на мирные собрания, в частности – определить территории, в которых запрещено проведение публичных мероприятий. «Вместе с тем это касалось исключительно массовых мероприятий, а одиночные пикетирования под юрисдикцию региональных властей не подпадали. Связано это среди прочего с тем, что одиночное пикетирование является самой безопасной формой публичного мероприятия, которое не представляет реальной угрозы ни для общественного порядка, ни для безопасности государства и не создает серьезной опасности для здоровья, имущества и нравственности граждан, не препятствует свободе передвижения третьих лиц, на что обратил внимание судья Конституционного Суда Сергей Казанцев в особом мнении к Постановлению от 14 февраля 2013 г. № 4-П», – подчеркнул юрист.

Александр Передрук отметил: Верховный Суд признал, что тверской закон противоречит федеральному закону о митингах и должен быть изменен в части распространения действия запрета на пикетирования. «Вместе с тем подобные ограничения до сих пор встречаются в других субъектах страны и могут быть оспорены в порядке абстрактного нормоконтроля в том числе местными активистами», – указал он.

Адвокат, руководитель группы антимонопольной практики юридической компании ART DE LEX Кирилл Дозмаров отметил, что каждый вид публичного мероприятия является четко идентифицируемым и обладающим рядом отличительных особенностей, позволяющих, например, отделять шествие от собрания, а митинг от одиночного пикета. «Вместе с тем, оценивая законность и обоснованность принятого нижестоящим судом судебного акта, Верховный Суд исходил именно из системного толкования положений Федерального закона № 54-ФЗ. Именно критерий “массовости” не был учтен ни нижестоящим судом, ни властями Тверской области при оценке действий Татьяны Джинчвеладзе и установке мест, где запрещены любые публичные мероприятия, в том числе одиночные пикеты», – указал Кирилл Дозмаров.

По его мнению, отдельный интерес представляет особое мнение судьи КС Сергея Казанцева к Постановлению № 4-П/2013, согласно которому одиночное пикетирование является самой безопасной формой публичного мероприятия, которое может осуществляться без предварительного уведомления (если проводится без передвижения и использования звукоусиливающих технических средств), не представляет реальной угрозы ни для общественного порядка, ни для безопасности государства и не создает серьезной опасности для здоровья, имущества и нравственности граждан, не препятствует свободе передвижения третьих лиц.

Адвокат АП Красноярского края Владимир Васин считает, что правовая позиция Верховного Суда не могла быть иной, поскольку оспариваемая норма в законе субъекта фактически расширила полномочия, делегированные федеральным законом. Он отметил, что в системе иерархии нормативно-правовых актов недопустимо, когда региональный закон нижнего уровня увеличивает объем прав в федеральном законодательстве.

Адвокат добавил, что на общую запретительную судебную практику проведения мирных протестных акций данный случай не повлияет, так как причиной рассмотрения дела стала допущенная в процессе нормотворчества и законодательной деятельности ошибка в отдельно взятом регионе. «И, как видно из решения, она была устранена. Другими словами, устранение выявленного противоречия в законе отдельного субъекта не улучшит положение дел с пикетированием, а лишь приведет региональное законодательство в соответствие с федеральным законом», – подчеркнул Владимир Васин.