Мосгорсуд обосновал правомерность установленных в марте ограничений из-за COVID-19 апрельскими поправками

Суд признал законными указы мэра Москвы, отметив, что регионы могут ограничивать свободу передвижения при угрозе ЧС, эту позицию суд дополнительно подкрепил ссылкой на нормы, которых на момент подписания указов не существовало

Один из представителей административных истцов указал, что в законодательстве установлен однозначный порядок введения ограничительных мероприятий, который в данном случае не был соблюден. Одна из экспертов «АГ» считает, что основной проблемой для истцов и многих других граждан является не законность указов, а тот факт, что в стране до сих пор не введено чрезвычайное положение, которое является основанием для компенсации государством убытков. По мнению второго эксперта, выводы Мосгорсуда о сохранности персональных данных москвичей – в лучшем случае благие пожелания, поскольку опыт говорит о том, что, если персональные данные находятся в руках властей, то гарантий сохранности нет.

Мосгорсуд опубликовал мотивированное решение, которым отказано в признании незаконными положений указов мэра Москвы о цифровых пропусках и режиме самоизоляции, связанных с введением в городе режима повышенной готовности в связи с распространением новой коронавирусной инфекции.

Позиция истцов

«АГ» связалась с одним из представителей административных истцов по коллективным административным исковым заявлениям – адвокатом АП г. Москвы Михаилом Бирюковым.

По его словам, в первую очередь истцы оспаривали введенный 29 марта пункт (в старой редакции – 9.3, сейчас – 12.3) Указа о повышенной готовности, согласно которому проживающие в Москве граждане не имеют права покидать дома, за исключением поездок на работу, которая не приостановлена указом, или в больницу, выгула собаки, выноса мусора, похода в магазин или аптеку.

Они отмечали, что согласно ст. 27 и 55 Конституции гражданин имеет право на свободу передвижения и ограничить его может федеральный закон и только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности и здоровья.

«Со ссылкой на ст. 6 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения истцы также утверждали, что для введения именно таких ограничений на конец марта не было опубликовано необходимых постановлений главных санитарных врачей РФ и Москвы. Истцы обоснованно считали, что запрет на выход из дома граждан, уже проживающих на территории, где есть угроза возникновения чрезвычайной ситуации, законом о ЧС не предусмотрен», – пояснил Михаил Бирюков.

Суд обосновал правомерность мартовских ограничений апрельскими поправками

Мосгорсуд указал, что для правильного разрешения спора необходимо оценить соблюдение порядка принятия оспариваемого акта (в том числе наличие у мэра Москвы полномочий на установление таких правил), форму и вид акта с точки зрения соответствия их полномочиям мэра, процедуру принятия указа, правила введения его в действие, а также соответствие указа нормативным актам большей юридической силы.

Суд пришел к выводу, что на основании ч. 3 ст. 55 Конституции и ст. 1 и 8 Закона о праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства на отдельных территориях и в населенных пунктах РФ, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности, право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ могут быть ограничены.

При этом, добавил он, ст. 1 и 2, подп. «а», «м», «у», «ф» п. 1 ст. 11 Закона о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций к полномочиям органов государственной власти субъектов отнесено введение режима повышенной готовности для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также установление обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении такого режима.

Кроме того, как указано в решении, согласно подп. «а» п. 10 ст. 4.1 данного закона при введении режима повышенной готовности руководитель ликвидации чрезвычайной ситуации, которым является высшее должностное лицо субъекта, вправе принимать дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе ограничивать доступ людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации. В свою очередь граждане обязаны такие правила соблюдать (подп. «а.2» ст. 10 Закона о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и подп. «б» п. 3 Правил поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 2 апреля 2020 г. № 417). При этом понятие «ограничение доступа» включает в себя и ограничение передвижения людей и транспортных средств там, где существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, подчеркнул Мосгорсуд.

То есть, подытожил суд, к полномочиям региональных органов государственной власти отнесено принятие нормативных правовых актов в области защиты населения, в том числе направленных на ограничение права граждан на свободу передвижения в пределах территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации.

Доводы административных истцов о необходимости принятия специального федерального закона, направленного на ограничение права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, основаны на неправильном применении и толковании норм права, уверен Мосгорсуд. Конституция и Закон о праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в части возможности ограничения указанных прав отсылают к закону Российской Федерации. Таким законом, регулирующим правовые отношения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, является Закон о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, который, как указано в решении суда, и позволяет главе субъекта РФ ограничивать права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства при угрозе ЧС.

Суд согласился с тем, что отдельные нормы, на которые он ссылался в своем решении, вступили в силу с 1 апреля 2020 г., уже после начала действия части оспариваемых положений указов мэра. В частности, речь идет о подп. «а.2» ст. 10, подп. «у», «ф» п. 1 ст. 11, абз. 5 ст. 19 Закона о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Однако данное обстоятельство, с точки зрения Мосгорсуда, не является основанием для признания недействующими соответствующих положений указов мэра, поскольку к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ и ранее было отнесено принятие нормативных актов в области защиты населения, в том числе направленных на ограничение права граждан на свободу передвижения в пределах территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации. При этом, подчеркнул суд, оспариваемые п. 9, 9.3 Указа мэра Москвы от 5 марта 2020 г. №12-УМ в редакции указов от 29 и 31 марта 2020 г. соответствуют действующему законодательству на момент рассмотрения дела.

Суд посчитал, что мэр Москвы обладает достаточными полномочиями и компетенцией для принятия оспариваемых актов, а процедура принятия и вступления в силу оспариваемых нормативных правовых актов не нарушена. Поскольку указы мэра имеют наибольшую юридическую силу среди подзаконных правовых актов Москвы, требования к форме и виду оспариваемых нормативных правовых актов также соблюдены, указано в решении.

Оспариваемые положения, по мнению суда, не ограничивают частную жизнь, не нарушают личную и семейную тайну. В частности, не содержат положений, предусматривающих сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия, и норм, ограничивающих выбор места жительства и проживания. Из буквального содержания оспариваемых норм следует, что они приняты для защиты населения, охраны здоровья населения от распространения в Москве новой коронавирусной инфекции.

Суд не стал отрицать, что указ мэра затрагивает права граждан на свободу передвижения по Москве, однако посчитал, что с учетом угрозы распространения коронавируса это не противоречит Конституции и федеральным законам. Введение цифровых пропусков для передвижения по Москве в период действия режима повышенной готовности, по мнению суда, также не ограничивает частную жизнь, право на выбор места жительства, не нарушает личную и семейную тайну, а также не предполагает сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия.

Нормы о цифровых пропусках, предусматривающие обязанность граждан сообщить персональные данные, контактный номер телефона, цели и маршрут передвижения посредством использования смс-портала или телефонной линии Единой справочной службы Правительства Москвы, соответствуют Закону о персональных данных и Закону о связи, полагает суд. Цифровые пропуска оформляются по заявительному принципу, заявка направляется непосредственно самим гражданином и с его согласия на обработку персональных данных, отметил он. При этом персональные данные получают непосредственно операторы связи, которые несут ответственность при их обработке, обязаны не раскрывать третьим лицам и не распространять персональные данные без согласия субъекта персональных данных. Вследствие этого доступ третьих лиц к сведениям, переданным гражданами при оформлении цифрового пропуска, исключен, подчеркнул суд.

Комментарий представителя

Михаил Бирюков сообщил «АГ», что административные истцы планируют обжаловать решение Мосгорсуда.

«“Законы должны иметь для всех одинаковый смысл” – эта прекрасная максима Шарля Монтескье, украшающая один из залов Московского городского суда, так и осталась украшением стены, не найдя реального воплощения в процессе по групповому иску москвичей к мэру Москвы Сергею Собянину. В своем решении судья Наталья Севастьянова весьма произвольно обошлась с трактовкой законов, на нарушение которых ссылались истцы в своем заявлении», – считает Михаил Бирюков.

По его словам, в письменных возражениях ответчика не упоминаются положения законодательства о постановлениях главных санитарных врачей. Суд в своем решении назвал «несостоятельной» ссылку истцов на Закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, так как в Москве был введен режим повышенной готовности, который регулируется Законом о чрезвычайных ситуациях. Суд также отметил, что принятия федерального закона не требуется, так как есть уже действующие положения Закона о ЧС, позволяющие главам регионов «устанавливать обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности», отметил адвокат. Кроме того, ст. 8 Закона о праве граждан на свободу передвижения, по мнению суда, позволяет ограничивать свободу передвижения при «опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний».

Вместе с тем, подчеркнул Михаил Бирюков, действующим законодательством и подзаконными актами установлен однозначный порядок введения ограничительных мероприятий: «Главный санитарный врач выносит постановление, которым предписывает органу исполнительной власти субъекта принять решение о введении необходимых ограничительных мероприятий (карантина) на всей территории соответствующего субъекта или на территории отдельных районов, городов, других населенных пунктов региона. То есть необходимые ограничительные мероприятия определяются именно специалистами в области эпидемиологии и оформляются постановлением Главного санитарного врача, который также предлагает утвердить план мероприятий по организации выполнения ограничительных, профилактических, противоэпидемических и лечебно-диагностических мероприятий», – пояснил адвокат. Только потом орган исполнительной власти субъекта принимает решение о введении необходимых ограничительных мероприятий (карантина) на территории, указанной Главным санитарным врачом, а также утверждает план, предложенный Главным санитарным врачом.

Этот порядок был проигнорирован и исполнительной властью Москвы, и судом, считает адвокат. Между тем, заметил он, Совет Европы 7 апреля принял рекомендации для правительств по соблюдению прав человека, демократии и верховенства права в условиях коронавирусной инфекции. В частности, в них отмечается, что даже в чрезвычайной ситуации должно соблюдаться верховенство закона как основополагающий принцип правового государства, а действия государства должны соответствовать закону.

«Термин "закон" в данном случае включает в себя не только нормативные акты, принятые парламентами, но также, например, чрезвычайные указы, изданные органами исполнительной власти, при условии, что такие указы основаны на Конституции. Многие конституции предусматривают особый правовой режим или режимы, при которых в случае войны, стихийных бедствий или других катаклизмов полномочия исполнительной власти расширяются. Законодательный орган также может принять законы о чрезвычайных ситуациях, специально разработанные для борьбы с текущим кризисом, который выходит за рамки уже существующих правовых норм», – указал Михаил Бирюков.

«Любой новый законодательный акт такого рода должен соответствовать Конституции и международным стандартам. К сожалению, указ мэра Москвы и решение Московского городского суда, отказавшего в удовлетворении группового иска москвичей, нарушают принцип верховенства закона», – заключил он.

Эксперты «АГ» высказались о разных аспектах решения

Советник АБ «Инфралекс» Екатерина Калинина заметила, что аргументация суда ожидаемо повторяет аргументы московских властей, которые они ранее приводили в обоснование своей позиции, в обоснование решения приведены ссылки на Закон о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

«Примечательно, что полномочия мэра Москвы суд основывает как на тех нормах, которые были в прежней редакции Закона о ЧС (подп. «а» п. 10 ст. 4.1), так и на новых положениях, которые специально были введены Законом от 1 апреля 2020 г. № 98-ФЗ, чтобы узаконить действия региональных властей (подп. «а.2» ст. 10, подп. «у» ч. 1 ст. 11, ст. 19 в новой редакции). Однако положения указа мэра, предписывающие гражданам не выходить из дома, кроме специально разрешенных случаев, появились еще в марте, то есть до принятия и вступления в силу Закона № 98-ФЗ», – подчеркнула юрист.

При этом суд указал, что, хотя новые положения Закона о ЧС и не действовали на момент принятия указов, существует достаточно норм в этом и других законах, которые позволяют региональным властям ограничивать свободу передвижения граждан в условиях угрозы возникновения чрезвычайной ситуации. «Если это действительно так, то непонятно, почему законодатель в спешном порядке принял поправки, тем самым породив сомнения в достаточности правового регулирования?» – задалась вопросом Екатерина Калинина.

Эксперт предположила, что основной проблемой для истцов и многих других граждан является не законность указов столичного мэра, а тот факт, что, несмотря на масштабы эпидемии в стране, до сих пор не введен режим чрезвычайного положения, который является основанием для компенсации убытков согласно ст. 29 Закона о чрезвычайном положении. «Подача коллективного иска была одним из способов добиться изменения ситуации. Вероятно, истцы продолжат оспаривание действий московских властей в других судебных инстанциях», – предположила эксперт.

Глава международной практики правозащитной группы «Агора» Кирилл Коротеев полагает, что в данном случае нельзя сказать, что Мосгорсуд полностью неправ. «Конечно, в его решении много цитат из законов и почти нет мотивировки. Конечно, нельзя было ожидать от него критики мэра Москвы, но, действительно, Закон от 1 апреля 2020 г. позволил главам регионов вводить ограничения прав человека в условиях “повышенной готовности к ЧС”. Никаких рамок для ограничения прав этот закон не вводит, поэтому произвольные решения на региональном уровне становятся законными», – пояснил юрист.

«Выводы МГС о сохранности персональных данных в системе – это в лучшем случае благие пожелания. Наши знания о сохранности персональных данных в руках властей говорят только о том, что никакой сохранности нет. Хотя это звучит лицемерно в решении суда, поддерживающего любые нарушения прав человека, тем не менее основной корпус ограничений и правда необходим для борьбы с эпидемией, эти ограничения действительно обеспечивают право на жизнь многих людей», – подчеркнул Кирилл Коротеев.