Минюст разработал комплексные изменения в Закон об адвокатуре

Законопроектом представлены изменения, касающиеся адвокатского запроса, требований к претендентам на получение статуса адвоката, ведения единого реестра адвокатов, закрепления статуса КИС АР, и др.

Адвокаты неоднозначно оценили предлагаемые изменения. С одной стороны, они негативно оценили наделение федерального органа юстиции правом вносить представления о возбуждении дисциплинарного производства в отношении адвоката. С другой, они подчеркнули, что поправки являются актуальными и необходимыми по многим затронутым в ним вопросам. ФПА также прокомментировала особенно значимые нововведения, предлагаемые проектом.

Минюст опубликовал для общественного обсуждения законопроект о внесении поправок в Закон об адвокатуре. Авторы проекта отметили, что данные изменения направлены на повышение гарантий реализации права граждан на получение квалифицированной юридической помощи, на оптимизацию взаимодействия органов юстиции, ФПА РФ и адвокатских палат субъектов РФ, а также на совершенствование регулирования адвокатской деятельности и организации адвокатуры исходя из задач современного этапа развития института адвокатуры в РФ. В пояснительной записке указано, что изменения разработаны Минюстом во исполнение мероприятий, предусмотренных Государственной программой РФ «Юстиция», утвержденной Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 312.

Об адвокатском запросе

В целях исключения случаев заключения соглашений, предметом которых было бы направление только адвокатского запроса, законопроектом предлагается внести соответствующее изменение в ст. 6.1 Закона об адвокатуре, согласно которому направление адвокатского запроса не может являться самостоятельным предметом соглашения об оказании юридической помощи. Помимо этого планируется внести в эту статью дополнительное основание для отказа в предоставлении адвокату запрошенных сведений – в случае, если в запросе содержится просьба о разъяснении правовых норм, о представлении позиции по вопросам правового или неправового характера, а также явное или скрытое обжалование решений уполномоченных органов ‎и должностных лиц, для которого предусмотрен специальный порядок.

Согласно проекту предлагается возвращение адвокатского запроса адвокату в течение семи дней, в случае если решение вопросов, поставленных в запросе, не входит в компетенцию соответствующего органа, организации и лица, без его пересылки. По мнению авторов проекта, данная инициатива позволит обеспечить гарантии сохранности адвокатской тайны.

Член Комиссии по защите профессиональных прав адвокатов АП Краснодарского края, к.ю.н., адвокат Сергей Филимонов полагает, что в вопросе направления адвокатского запроса адвокат рассматривается как лицо, находящееся по другую сторону «баррикад» от сотрудников государственных органов.

Он не согласился с позицией о включении еще одного основания для отказа в предоставлении адвокату запрошенных сведений. «Ведь если сотрудники государственных органов не нарушают законы, то они могут открыто и со ссылками на нормативные акты ответить на любой запрос адвоката. Подобная позиция, к сожалению, может привести к тому, что адвокаты просто не будут направлять запросы, опасаясь ответных мер со стороны сотрудников государственных органов», – прокомментировал адвокат. По мнению Сергея Филимонова, только путем равного диалога между адвокатами и сотрудниками государственных органов можно добиться полного выполнения требований оказания квалифицированной юридической помощи гражданам со стороны адвокатов.

Адвокат АК «СанктаЛекс» Павел Гейко в части невозможности заключения соглашений исключительно в целях направления адвокатского запроса отметил, что полный запрет является чрезмерным ограничением, так как иногда действительно необходимо предварительно получить необходимую информацию, прежде чем дать согласие на оказание юридической помощи. «Если информация не будет получена, или поступит информация, которая позволяет сразу сделать вывод об отсутствии оснований для принятия решения об оказании доверителю юридической помощи, то почему в таких случаях нельзя предварительно отправить запрос, а после принять решение, браться за дело или нет?» – указал адвокат. Он считает, что ограничить нужно отправление запросов без юридической помощи только в случаях, когда имеется неправомерная цель направления запроса или иное злоупотребление.

Требования к претендентам на получение статуса адвоката

Проектом предложено закрепить правило о том, что претендовать на приобретение статуса адвоката могут лица, имеющие высшее юридическое образование по специальности «Юриспруденция» либо ученую степень по юридической специальности. Отмечается, что лица, имеющие высшее образование по направлению подготовки «Юриспруденция» квалификации (степени) «магистр», вправе приобрести статус адвоката лишь при наличии диплома бакалавра по направлению подготовки «Юриспруденция». Кроме того, претендент на получение статуса адвоката также должен иметь стаж работы по юридической специальности не менее двух лет либо пройти стажировку в адвокатском образовании. В пояснительной записке подчеркивается, что данные изменения позволят повысить уровень подготовки лиц, претендующих на получение статуса адвоката.

Изменениями предусмотрено, что претенденты должны представить в квалификационную комиссию справку ‎о наличии (отсутствии) судимости или факта уголовного преследования либо о прекращении уголовного преследования, а также документ о том, что претендент не состоит на учете в наркологическом и психоневрологическом диспансерах.

Также планируется закрепить положение о том, что лица, не сдавшие квалификационный экзамен, вправе претендовать на приобретение статуса адвоката и осуществление адвокатской деятельности не ранее чем через год. Кроме того, предлагается закрепить полномочие федерального органа юстиции утверждать Положение о порядке сдачи квалификационного экзамена и оценки знаний претендентов, которое будет разрабатываться Советом ФПА.

Разработчики проекта в пояснительной записке отмечают, что изменения, касающиеся требований к претендентам на получение статуса адвоката, соответствуют решениям КС РФ, выраженным в Постановлении от 28 января 1997 г. № 2-П и Определении от 8 ноября 2005 г. № 439-О. Конституционный Суд указывал, что, гарантируя право на получение именно квалифицированной юридической помощи, государство должно, во-первых, обеспечить условия, способствующие подготовке квалифицированных юристов для оказания гражданам различных видов юридической помощи, ‎и, во-вторых, установить с этой целью определенные профессиональные и иные квалификационные требования и критерии, отмечено в ПЗ.

Павел Гейко полагает, что усиление требований к образованию кандидата на статус адвоката и иным его характеристикам можно только приветствовать. При этом он считает, что утверждение Минюстом России Положения о порядке сдачи квалификационного экзамена и оценки знаний претендентов указывает на усиление воздействия государства на адвокатуру, что делает ее менее независимой. Независимость – основополагающая ценность института адвокатуры, подчеркнул он.

Создание единого государственного реестра адвокатов

Законопроектом предусматривается создание Единого государственного реестра адвокатов РФ, который станет единственным федеральным государственным информационным ресурсом, содержащим достоверные сведения обо всех адвокатах РФ. Ведение реестра на электронных носителях должно будет осуществляться в соответствии с едиными принципами, обеспечивающими совместимость и его взаимодействие с иными федеральными информационными системами.

Полномочия на ведение, определение порядка ведения и состава сведений реестра будут закреплены за Минюстом России. Для создания и ведения реестра будет использоваться государственная информационная система по реализации полномочий и функций Минюста России. Отметим, что в настоящее время каждый территориальный орган Минюста России самостоятельно ведет региональный реестр адвокатов.

В соответствии с проектом территориальный орган юстиции на основании полученного уведомления совета адвокатской палаты, куда направляет информацию сам адвокат, вносит в единый реестр адвокатов сведения об изменении адвокатом членства в адвокатской палате.

Согласно проекту право осуществлять адвокатскую деятельность возникает у адвоката только с момента внесения о нем сведений в Единый государственный реестр адвокатов РФ. При этом в случае, если претендент, которому присвоен статус адвоката, в течение трех месяцев с момента сдачи квалификационного экзамена не принесет присягу адвоката, решение о присвоении ему статуса адвоката аннулируется. Помимо этого предусматривается включение в единый реестр сведений о претендентах, не сдавших квалификационный экзамен, что позволит исключить случаи сдачи экзамена с нарушением срока.

По мнению авторов законопроекта, создание единого реестра позволит упорядочить систему и исключить случаи, когда недобросовестный адвокат, лишенный своего статуса в одном регионе, может получить статус адвоката в другом субъекте РФ. Они также отметили, что введение реестра позволит заинтересованным органам государственной власти (органам государственной власти субъектов РФ, судам, юридическим лицам, гражданам и другим лицам) в круглосуточном режиме получать информацию об адвокатах, в частности об их статусе, удостоверении, членстве в адвокатской палате соответствующего субъекта РФ.  

Вице-президент Федеральной палаты адвокатов Елена Авакян в комментарии пресс-службе ФПА отметила, что реестр адвокатов и на сегодняшний день в силу закона находится в введении Минюста России, но ответственность за актуальность, достоверность этих сведений несут территориальные органы ведомства. «Существующий в настоящее время реестр разрознен, нет как таковой постоянной актуализации данных и интеграции с другими сервисами. Поэтому изменения в данной части на самом деле давно ожидаемы. При этом территориальные управления Минюста продолжат заниматься его наполнением, т.е. единой точки ввода данных так и не будет. Иными словами, технологический процесс мало изменится», – прокомментировала Елена Авакян.

Она указала, что одна из юридически значимых новелл касается вопроса, с какого момента адвокат вправе осуществлять адвокатскую деятельность. Согласно поправкам адвокат становится адвокатом с момента принятия присяги, а осуществлять свою деятельность в полной мере может только с момента внесения изменений о нем в единый реестр, разъяснила Елена Авакян. Она подчеркнула, что де-факто без реестрового номера и удостоверения адвокат и сейчас не может начать полноценно свою деятельность, например заполнить ордер. При этом можно действовать по доверенности. Но этот момент ранее не был прописан законодательно, добавила вице-президент ФПА.

По мнению Елены Авакян, в данной части может возникнуть двоякое толкование, что в период отсутствия реестрового номера и удостоверения адвокат будет ограничен в своих действиях: «Хотя закон не запрещает любому лицу с высшим юридическим образованием представлять других лиц на основании доверенности. Но заключать соглашения как адвокат, действительно, возможности не будет».

Эксперт отметила, что Минюст в этом вопросе занимает позицию, что срок внесения в реестр должен быть максимально сокращен, подзаконными актами ведомства это должно быть урегулировано. «Надеемся, что все сроки будут здравыми и не будут препятствовать начинающим адвокатам в деятельности, чтобы не оставлять их без средств к существованию на этот период», – заключила Елена Авакян.

Она также обратила внимание, что сейчас с момента принятия присяги до выдачи удостоверения может пройти месяц. «На сегодняшний день рассчитываем, что КИС АР будет подключена к Системе межведомственного электронного взаимодействия и с 1 марта 2022 г. большая часть информации о кандидатах, датах принятия экзамена и принесения присяги будет передаваться в реестр адвокатов в автоматическом режиме. Это позволяет надеяться, что процесс внесения в реестр и получения удостоверения можно будет сократить до трех-пяти дней», – поделилась вице-президент ФПА.

Елена Авакян указала, что введение единого реестрового номера не позволит сдать квалификационный экзамен в адвокатской палате другого региона до истечения срока прекращения адвокатского статуса. «В настоящее время нет подтвержденных фактов о том, что этот срок может быть сокращен путем “всплывания” в другой адвокатской палате. Поэтому здесь вопрос скорее в том, что система просто станет прозрачнее», – резюмировала она.

В то же время Сергей Филимонов считает, что острой необходимости в создании Единого государственного реестра адвокатов РФ на данный момент не имеется: «Реестры адвокатов в каждом из субъектов РФ полностью справляются с решением указанной проблемы. Кроме того, этот вопрос может повлечь необоснованное дополнительное расходование бюджетных средств без наличия необходимости в этом».

По мнению Павла Гейко, сведения о не сдавших экзамен претендентах на присвоение статуса адвоката должны быть закрытыми и доступны только адвокатским палатам. «Размещение таких сведений в открытом доступе считаю как минимум неэтичным», – отметил он.

Об адвокатском удостоверении

Законопроект конкретизирует, что удостоверение адвоката предоставляет право беспрепятственного доступа адвоката в здания судов всех инстанций. Отметим, что на данный момент предусмотрено право беспрепятственного доступа адвоката только в здания районных судов, гарнизонных военных судов, арбитражных апелляционных судов, арбитражных судов субъектов РФ и мировых судей.

Елена Авакян считает, что право на проход в суды всех инстанций должно было быть изначально: «Статус адвоката подтверждается удостоверением, а право адвоката осуществлять защиту по конкретному делу – ордером. И то что сегодня на входе в суды с адвокатов требуют еще и паспорт, является нарушением здравого смысла. Поскольку никакими подзаконными актами, уговорами это победить не удалось, то, меняя закон, мы окончательно зафиксировали норму о том, что адвокат является равным участником судопроизводства и имеет право проходить в суд, предъявляя только удостоверение».

Проектом предлагается выдавать удостоверение адвокату сроком на 15 лет с возможностью последующей его замены, а также установить обязанность адвокатов в случае приостановления и прекращения статуса сдавать удостоверения в территориальный орган Минюста либо совет адвокатской палаты субъекта РФ, членом которой он является или являлся. Отмечается, что форма удостоверения и порядок ее заполнения утверждаются федеральным органом юстиции.

Павел Гейко полагает, что ограниченный срок действия адвокатского удостоверения в целом будет способствовать повышению порядка в адвокатуре.

Дисциплинарные дела

В соответствии с проектом за президентами адвокатских палат субъектов РФ либо лицами, их замещающих, закрепляется обязанность рассматривать все представления, внесенные Минюстом России и его территориальными органами, и возбуждать по ним дисциплинарные производства.

Напомним, что в настоящее время полномочиями на внесение представлений о возбуждении дисциплинарного производства или о прекращении статуса адвоката наделены только территориальные органы Минюста России. В свою очередь, правом возбуждения дисциплинарного производства в отношении адвоката согласно п. 1 ст. 21 КПЭА наделен исключительно президент адвокатской палаты субъекта РФ либо лицо, его замещающее.

Также согласно проекту предлагается предоставить Минюсту России и его территориальным органам полномочия на обжалование решений органов адвокатских палат субъектов РФ, принятых по результатам рассмотрения представлений, внесенных органами юстиции. На сегодняшний день федеральный орган юстиции не наделен этими полномочиями. Вместе с тем, как подчеркивается в пояснительной записке, из различных органов, организаций и от граждан в Минюст поступают жалобы на действия (бездействие) адвокатов, которые могут являться основанием для внесения в адвокатские палаты соответствующих субъектов РФ представлений о возбуждении дисциплинарного производства либо о прекращении статуса адвоката.

При этом Минюст России и его территориальные органы наделяются правом обжалования в судебном порядке решения советов адвокатских палат субъектов РФ только по внесенным ими же представлениям в отношении адвокатов, что обеспечит надлежащую реализацию контрольно-надзорных полномочий данного федерального органа, отмечают авторы проекта.

«Советом ФПА почти год назад и так было принято решение об обязательности возбуждения дисциплинарных дел по представлениям, направленным Минюстом. Но меры дисциплинарного характера применяются только в случае, если палата пришла к выводу о наличии нарушений. Деятельность адвокатуры основана на саморегулировании, ее основополагающим принципом является Независимость, и вмешательство в нее очень существенно нарушает этот краеугольный принцип», – прокомментировала Елена Авакян.

По вопросу предложения в обязательном порядке возбуждать дисциплинарные производства в отношении адвокатов по представлениям территориальных органов Минюста Сергей Филимонов считает, что это может создать опасный прецедент для «расправ» над адвокатами. Он пояснил, что после принятия такого положения лица, заинтересованные в дискредитации адвокатов, будут использовать это для постоянного возбуждения дисциплинарных производств в отношении неугодных им защитников.

По словам Сергея Филимонова, более правильным было бы предоставление территориальным органам Минюста права на обжалование как итогового решения по дисциплинарному производству, так и решения президента АП субъекта РФ об отказе в возбуждении дисциплинарного производства. «Я считаю, что именно президент палаты на основании наличия или отсутствия повода и оснований должен принимать решение о возбуждении или об отказе в возбуждении дисциплинарного производства независимо от того, какой орган направил обращение. В противном случае будут созданы реальные условия для давления на адвокатов, что является недопустимым», – пояснил он.

По мнению Павла Гейко, наделение Минюста России наряду с его территориальными органами правом вносить представления о возбуждении дисциплинарного производства либо о прекращении статуса адвоката может ослабить независимость отечественной адвокатуры: «В настоящее время достаточно механизмов воздействия на адвоката. Возникновение некоего государственного “усилителя” жалобы доверителя ставит адвоката в более ущемленное положение при разрешении спора между сторонами соглашения об оказании юридической помощи».

Закрепление статуса КИС АР

В рамках проводимой цифровой трансформации адвокатуры законопроектом предлагается закрепить статус КИС АР как автоматизированной информационной системы, предназначенной для комплексной автоматизации деятельности ФПА, адвокатских палат субъектов РФ, адвокатских образований и адвокатов, а также обеспечения информационного взаимодействия (обмена данными) и основы функционирования указанной системы. При этом отмечается, что ФПА должна обеспечивать ежедневно и круглосуточно свободный, бесплатный и прямой доступ неограниченного круга лиц к сведениям, содержащимся в информационной системе, в отношении которых ФПА по согласованию с Минюстом будет установлен режим открытых данных.

ФПА также будет обеспечивать информационное взаимодействие КИС АР с иными автоматизированными информационными системами государственных и муниципальных органов и организаций с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия и электронного документооборота в порядке, установленном соответствующими соглашениями между ФПА и операторами соответствующих АИС.

Павел Гейко отметил, что внедрение цифровых технологий на законодательном уровне указывает на синхронизацию института адвокатуры с реалиями современного мира, что не может не вызывать позитивную оценку.

Иные поправки

В связи с тем, что адвокатская палата является негосударственной некоммерческой организацией и к ней применяются в том числе общие правила, предусмотренные ГК РФ, предлагается внести изменение в п. 2 ст. 29 Закона об адвокатуре, указав, что адвокатские палаты субъектов РФ действуют на основании Устава. Так, адвокатские палаты субъектов РФ будут обязаны утвердить на собрании (конференции) адвокатов свои уставы или привести их в соответствие с законодательством РФ до 1 января 2023 г. Напомним, что в настоящее время адвокатские палаты субъектов действуют ‎на основании общих положений для организаций данного вида, предусмотренных Законом об адвокатуре.

«Утверждение Уставов адвокатских палат субъектов РФ говорит о выстраивании вертикали “власти” в адвокатском сообществе, тогда как адвокатура должна строиться на принципах коллективного управления, демократия уходит в прошлое...» – прокомментировал Павел Гейко.

Проектом закона также предлагается сократить численность адвокатской палаты, при которой высшим органом палаты является не собрание адвокатов, а конференция адвокатов, с 300 до 100 человек. «Это обусловлено предложениями, поступающими из адвокатских палат субъектов РФ, численность которых составляет менее 300 человек и которые в подавляющей массе сталкиваются с проблемами проведения ежегодных собраний адвокатов, в том числе в условиях, связанных с распространением новой коронавирусной инфекции (Covid-19) и отсутствием кворума для принятия каких-либо решений», – отмечается в пояснительной записке.

Проектом предусмотрена конкретизация ряда норм, связанных с обработкой персональных данных. При этом отмечается, что обработка персональных данных, включая их специальные категории и биометрические персональные данные, работниками адвокатских образований, адвокатских палат или ФПА регулируется нормами общего характера, в том числе на основании п. 2 ч. 1 ст. 6 Закона о персональных данных.

Законопроектом предлагается дополнить состав квалификационной комиссии (адвокатского сообщества и иных лиц), включив в число ее членов одного представителя от научного сообщества.

Сергей Филимонов считает грамотным предложение о включении в число членов квалификационной комиссии представителя от научного сообщества. Адвокат подчеркнул, что постоянное взаимодействие юристов-практиков и членов научного сообщества, безусловно, даст позитивные результаты в работе данной комиссии, позволит обобщить практику, внедрить в работу предложения ученых. Павел Гейко также согласен с данной позицией: по его мнению, включение в число членов квалифкомиссии представителя от научного сообщества повысит качество принимаемых решений, сделает их более обоснованными.

По мнению заведующего филиалом «Адвокатская фирма “ТонковЪ и Партнеры”» Ленинградской областной коллегии адвокатов, члена Совета АП ЛО, председателя Комиссии по защите профессиональных прав адвокатов АП ЛО Евгения Тонкова, проект содержит ряд новаций, которые могут насторожить адвокатов. «Представления о применении мер дисциплинарного воздействия органы юстиции будут направлять в ФПА. В таких случаях региональная палата не всегда сможет поддержать своего адвоката, находящегося в противостоянии с правоприменителями», – пояснил он, добавив, что участие в сложных уголовных процессах нередко сопровождается конфликтами, в которых силовые ведомства зачастую стремятся избавиться от «активничающих» защитников, создавая поводы для их отвода и дискредитации.

«Проектом предусматривается создание Единого государственного реестра адвокатов РФ, что может стать инструментом манипуляций: неудобный адвокат может “исчезнуть” из реестра и в дальнейшем быть обречен на судебные споры. Право заниматься адвокатской деятельностью будет возникать с момента внесения в реестр, держатель которого становится воистину всемогущим», – считает Евгений Тонков. Он добавил, что в проекте поправок неоднократно используется термин «немедленно». «Даже если адвокат выполнил свою обязанность очень быстро, ему всегда можно вменить то, что это было не “немедленно”», – полагает он.

В заключение Евгений Тонков добавил, что считает новации ухудшающими положение рядовых адвокатов, которые становятся еще более зависимыми от субъектов исполнительной власти.