Минюст предлагает освобождать от ответственности за «вынужденную» коррупцию

Ведомство уведомило о начале разработки законопроекта, которым предлагается не считать коррупционным правонарушением случаи, когда соблюдение ограничений антикоррупционного законодательства объективно невозможно

Один из экспертов «АГ» подчеркнул, что инициатива Минюста вполне логична, поскольку в КоАП, УК, ГК и ТК существует институт освобождения от ответственности. Второй указал, что привязка к обстоятельствам непреодолимой силы является сомнительной в силу неопределенности данного понятия. Третий эксперт отметил, что, вероятно, изменения коснутся ограничений, связанных с конфликтом интересов. Еще один эксперт заметил, что ввиду закрытости процедуры рассмотрения антикоррупционных нарушений общество не получит возможности контроля за правильностью и адекватностью применения предлагаемых норм.

Минюст России уведомил о начале разработки законопроекта, которым предлагается освобождать от ответственности за коррупционное правонарушение в случае, когда соблюдение запретов, ограничений и требований, установленных в целях противодействия коррупции, невозможно в силу объективных причин. Отмечается, что законопроектом предлагаются поправки в Закон о противодействии коррупции и иные нормативные акты. Отмечается, что законопроект проработан совместно с Минтрудом, МВД, при участии Генеральной прокуратуры и Следственного комитета.

В паспорте проекта указывается, что коррупционное правонарушение является виновным деянием лица, оценка обстоятельств совершения которого дается в ходе соответствующей проверки. В связи с этим в случае установления в ходе такой проверки обстоятельств, свидетельствующих об отсутствии вины, действие (бездействие) такого лица не может быть квалифицировано как коррупционное правонарушение. В определенных обстоятельствах соблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и исполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, невозможно в силу объективных причин, при этом освобождения от ответственности законодательством РФ не предусмотрено. Текст законопроекта должен быть опубликован после 8 февраля.

Комментируя инициативу Минюста, адвокат КА «Московская городская коллегия адвокатов» Павел Гейко указал, что она является логичной и последовательной. «Так, отечественное уголовное законодательство, прежде всего основанное на принципе невиновности, содержит институт невиновного причинения вреда, и в нем предусмотрен ряд обстоятельств, исключающих преступность деяния. Например, это крайняя необходимость, исполнение приказа или распоряжения, физическое и психическое принуждение и т.д. Законодательство об административных правонарушениях, как и уголовное, выдвигающее на первый план принцип невиновности, содержит в себе институт крайней необходимости. Таким образом, возможно освобождение от ответственности за совершение коррупционных правонарушений, являющихся преступлением или административным правонарушением, при отсутствии вины или наличии определенных обстоятельств», – отметил адвокат.

Павел Гейко добавил, что институт освобождения от гражданско-правовой ответственности содержится и в гражданском законодательстве. Например, возможно освобождение от ответственности за нарушение обязательств, если их надлежащее исполнение оказалось невозможным вследствие непреодолимой силы. Трудовое законодательство также содержит требования о необходимости при решении вопросов о привлечении участников трудовых отношений к дисциплинарной или материальной ответственности учитывать их виновность и обстоятельства непреодолимой силы.

Вместе с тем эксперт указал, что законодательство о противодействии коррупции в части установления дисциплинарной ответственности госслужащих и сотрудников госкорпораций за совершение коррупционных правонарушений не содержит требований об учете наличия их вины или обстоятельств, из-за которых соблюдение лицом требований закона было невозможно по независящим от него причинам.

Павел Гейко отметил, что в соответствии с Законом о противодействии коррупции увольнение (освобождение от должности) возможно за сам факт, например, непринятия лицом мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, стороной которого оно является, или непредставления лицом сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера супруга и несовершеннолетних детей. «О необходимости учета вины в совершении или несовершении указанных действий или обстоятельств, при наличии которых соблюдение требований было невозможно, в законе не упоминается», – отметил адвокат.

Он считает, что ситуация, когда чиновник не знает о наличии какого-либо имущества супруга и по этой причине не подает о нем сведений, вполне реальна. Кроме того, он указал, что могут быть ситуации, когда чиновник не в силах урегулировать конфликт интересов, например в случае, когда на ситуацию оказывает воздействие его вышестоящее руководство.

«Представляется, что основания освобождения от ответственности за несоблюдение запретов, ограничений и требований, установленных в целях противодействия коррупции, которые предполагаются к включению в Закон о противодействии коррупции, могут быть позаимствованы из других отраслей отечественного законодательства. Так, из уголовного закона, с учетом совершения необходимой корректировки в связи со спецификой содержания ответственности, основания для освобождения от которой планируется ввести, в качестве обстоятельств, исключающих ответственность, например, может быть позаимствовано исполнение обязательных приказа или распоряжения, обоснованный риск для достижения общественно полезной цели, совершение правонарушения в результате психического принуждения, а также если правонарушение совершено для устранения опасности, непосредственно угрожающей личности и правам данного лица или иных лиц, охраняемым законом интересам общества или государства», – привел примеры Павел Гейко.

При этом, по мнению адвоката, вводить в законодательство презумпцию невиновности к рассматриваемой категории правонарушений нецелесообразно, так как занимающие указанные должности лица являются специальными субъектами, наделенными властными или иными не менее значимыми полномочиями, и должны нести повышенную ответственность за коррупционные правонарушения, но при наличии доказательств отсутствия их вины в таких действиях возложение ответственности на невиновных лиц будет несправедливо.

Адвокат АП г. Санкт-Петербурга Дмитрий Салыкин отметил, что проработка данного вопроса говорит о том, что наступление таких обстоятельств ожидается либо предполагается с большой долей вероятности. «При этом, исходя из сегодняшней социально-экономической и политической обстановки, наиболее вероятными обстоятельствами непреодолимой силы, вызвавшими обеспокоенность инициаторов, могут стать и быть признаны таковыми соответствующими нормативными актами – война, социальные и политические массовые волнения населения внутри страны, серьезный экономический кризис и, в меньшей степени, техногенные и природные катастрофы», – указал адвокат. Дмитрий Салыкин считает, что поправки имеют своей целью защиту действующих рычагов государственной власти при наступлении перечисленных ситуаций в ущерб усилиям в борьбе с коррупцией, последствия от которой отступят на задний план интересов государства.

По мнению эксперта, наиболее вероятно изменения коснутся ограничений, связанных с конфликтом интересов, т.е. с нахождением близких родственников на должностях в непосредственной подчиненности и подконтрольности, а также соблюдения требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов в течение двух лет после увольнения. Адвокат предполагает, что это обусловливается вероятным развитием кризиса государственного управления и дефицитом отсутствия лояльных, проверенных и профессиональных кадров.

«В свете сказанного изменения могут коснуться и ограничений, связанных с получением иностранного гражданства, и необходимостью передачи в доверительное управление ценных бумаг, долей в бизнесе, владение которыми приводит к конфликту интересов. Техногенные и природные катастрофы являются наименее вероятными причинами возникновения обсуждаемых законодательных инициатив, поскольку не имеют и не могут иметь столь угрожающих для системы государственной власти последствий. Следует помнить, что чрезвычайное положение или признание наступления чрезвычайной ситуации возможно по постановлению правительства, которым, в случае принятия обсуждаемых изменений, по сути, будет регулироваться действие федерального законодательства о противодействии коррупции», – указал Дмитрий Салыкин.

Ведущий юрист Группы правовых компаний «ИНТЕЛЛЕКТ-С» Анатолий Зазулин считает, что пока рано говорить о существе разрабатываемого Минюстом и другими ведомствами проекта закона. «Инициаторы законопроекта говорят то о том, чтобы “не признавать данные действия правонарушениями”, то о том, что “причин освобождения от ответственности в данном случае законом не предусмотрено”. Между тем, одно дело, когда деяние не является правонарушением вовсе (так называемая декриминализация), и совсем другое – когда совершение деяния вследствие непреодолимой силы является основанием для освобождения от ответственности», – указал Анатолий Зазулин.

«В первом случае государство дает отмашку чиновникам: если наступили обстоятельства непреодолимой силы – нарушайте сколько хотите, любое заявление о проверке законности ваших действий может быть “пилено на корню” обоснованием “извините, обстоятельства непреодолимой силы, правонарушения нет, проверку проводить не будем”. Во втором случае проверка должна быть проведена в любом случае, а отсутствие вины чиновника – доказано. Только тогда будет признано, что правонарушение было совершено, но в силу обстоятельств чиновник не может быть привлечен к ответственности за его совершение. С точки зрения права разница существенная, так как первый вариант подразумевает непогрешимость госслужащего, а второй – тщательную проверку его вины», – отметил юрист.

Анатолий Зазулин надеется, что инициаторы подразумевают второй вариант, однако вольное обращение с данными терминами уже на этапе уведомления об инициативе, по его мнению, заставляет усомниться в этом. «В любом случае привязка освобождения от ответственности за коррупционные правонарушения к обстоятельствам непреодолимой силы является сомнительной и зыбкой в силу неопределенности данного понятия: закон должен предложить разумные и четкие критерии того, какие явления могут относиться к данной категории. В противном случае закон скорее будет служить инструментом легализации коррупции, а не борьбы с ней», – считает эксперт.

Он отметил, что в целом анализируемая законодательная инициатива, исходящая от самих же чиновников, больше напоминает лоббирование их интересов, чем попытку решения какой-либо проблемы.

Советник ФПА Евгений Рубинштейн отметил, что идея законопроекта не ограничивает возможность освобождения должностного лица от ответственности за неисполнения обязанностей, соблюдения запретов, неисполнения требований о недопустимости конфликта интересов и т.п. в каких-то конкретных и четко определенных сферах антикоррупционного поведения. «Предлагается ввести норму общего характера, которая могла бы быть применена к любым ситуациям. Такой подход вряд ли можно оправдать, поскольку характер антикоррупционных норм основан на понуждении чиновника выстраивать свое поведение в соответствии с нормативно определенными запретами, ограничениями и т.п. В соблюдении этих норм воля и сознание человека имеют основополагающее значения. Сложно представить себе такие “объективные обстоятельства” (именно такой термин используется автором законопроекта), которые не позволяют должностному лицу воздержаться от совершения определенных действий или наоборот – совершить их», – заметил адвокат.

Он также обратил внимание на предлагаемую формулировку «объективные обстоятельства, сделавшие невозможным исполнения обязанностей или соблюдения ограничений». «Можно представить себе ситуацию, когда тяжкое заболевание чиновника не позволило уведомить уполномоченное лицо (например, руководителя) о том, что у него может быть конфликт интересов в связи с подачей, например, заявки на участие в конкурсе или тендере. Юридически здесь налицо отсутствие вины, поскольку лицо не совершило определенное действие, поскольку не обладало необходимой волей и сознанием. Но это и при действующем нормативном регулировании является основанием для освобождения от ответственности. А идея авторов законопроекта заключается в том, что лицо может совершить определенные действия или воздержаться от его совершения, но какие-то не зависящие от него объективные обстоятельства не позволяют это сделать», – заметил Евгений Рубинштейн.

Кроме того, эксперт добавил, что ввиду закрытости процедуры рассмотрения антикоррупционных нарушений общество не получит возможности контроля за правильностью и адекватностью применения предлагаемых норм: «Поэтому нельзя исключать широкого распространения случаев освобождения от ответственности на основании предлагаемой нормы и, как следствие, нивелирования всей системы норм антикоррупционного законодательства».