КС выявил неопределенность в порядке возмещения ущерба из-за уничтожения зараженного скота

Суд признал неконституционным существование в правовом регулировании двух вариантов понимания такого возмещения и призвал законодателя однозначно выбрать один из них

В комментарии «АГ» представители заявителя жалобы неоднозначно оценили выводы Суда, в частности отметив, что конкретизация законодателем оспоренной нормы может стать основанием для еще большего административного произвола и избирательного правосудия. Одна из экспертов «АГ» полагает, что выводы Суда пойдут на пользу бизнесу. Другой не согласился с позицией КС, посчитав, что он не достиг цели достижения определенности в рассматриваемом вопросе. Третий назвал постановление уникальным, поскольку в его резолютивной части отсутствует конкретный правовой вывод, тогда как мотивировочная часть содержит исчерпывающий ответ на поставленный вопрос.

Конституционный Суд вынес Постановление № 33-П по делу о проверке конституционности п. 1 ст. 242 и п. 2 ст. 1083 Гражданского кодекса в связи с жалобой владельца свинокомплекса, потерявшего животных из-за африканской чумы свиней.

Суды отказали в выплате компенсации за уничтожение свиней в связи с эпизоотией

В октябре 2017 г. в одном из тюменских свиноводческих комплексов, принадлежащем ООО «Комплекс», стали наблюдаться случаи заболевания и падежа свиней из-за африканской чумы. В связи с этим руководство Тюменской области ввело карантин на территории вышеуказанного комплекса, а региональное правительство распорядилось создать специальную комиссию для отчуждения животных и изъятия продуктов свиноводства в целях их последующего уничтожения. В результате таких мер «Комплекс» потерял более 16 тыс. свиней и свыше 3 тонн продуктов животноводства.

Далее собственник свинокомплекса обратился в Управление ветеринарии Тюменской области с заявлением о возмещении вышеуказанного ущерба, в чем ему было отказано. В своем приказе ведомство сослалось на абз. 6 п. 6 Порядка возмещения ущерба, причиненного собственникам отчуждением животных и (или) изъятием продуктов животноводства в целях предотвращения возникновения и ликвидации очагов особо опасных болезней животных (утв. постановлением правительства Тюменской области от 19 июля 2010 г. № 206-п). Согласно этой норме возмещение ущерба за отчужденных животных и изъятую продукцию не производится, если установлены факты нарушения собственниками животных и продукции ветеринарно-санитарных правил, предписаний и указаний должностных лиц госветнадзора, повлекшие возникновение очагов особо опасных болезней и гибели животных.

Впоследствии общество «Комплекс» подало административное исковое заявление об оспаривании данной нормы в Верховный Суд, который
признал ее недействующей. Затем владелец свинокомплекса обратился в арбитражный суд с заявлением об оспаривании приказа Управления ветеринарии Тюменской области. Общество также намеревалось добиться внесения его данных в реестр получателей возмещения ущерба.

Суд первой инстанции признал недействительным оспариваемый приказ, а вышестоящие инстанции поддержали его решение. Тем не менее суды не нашли оснований для удовлетворения требования общества о компенсации ему ущерба, указав, что региональное управление ветеринарии вынесло новый приказ от 31 октября 2018 г. об отказе в возмещении ущерба, который действует и не обжалован.

Обжалование нового приказа в различных судебных инстанциях (включая ВС РФ) не увенчалось успехом. Суды сочли, что изъятие животных произведено в ходе мероприятий по ликвидации очага африканской чумы свиней, а «Комплекс» обладает правом на возмещение ущерба, однако именно его виновные действия, выразившиеся в многочисленных нарушениях ветеринарных правил и приведшие к распространению заболевания, повлекли необходимость реквизиции. Таким образом, суды отклонили доводы общества о том, что убытки, причиненные реквизицией, должны быть возмещены независимо от его вины, со ссылкой на то, что установление наличия грубой неосторожности в действиях лица, у которого в результате реквизиции изъято имущество, исключает возможность безусловного возмещения ему вреда, так как иной подход может повлечь злоупотребления со стороны собственников имущества.

В жалобе в Конституционный Суд общество «Комплекс» указало, что п. 1 ст. 242 и п. 2 ст. 1083 ГК РФ противоречат Основному Закону, поскольку в контексте правоприменительной практики компенсация стоимости имущества, изъятого у собственника при реквизиции, поставлена в зависимость от вины последнего. По мнению заявителя, реквизиция в его случае превратилась в конфискацию, а оспариваемые нормы не обеспечивают надлежащего уровня правовой определенности, поскольку не позволяют однозначно установить условия возмещения стоимости изъятого, чем нарушаются право частной собственности и баланс публичных и частных интересов.

Конституционный Суд подтвердил неопределенность в правоприменении

После изучения материалов дела КС отметил, что спорные законоположения, рассматриваемые обособленно, не обнаруживают неопределенности в вопросе об их конституционности. Тем не менее в судебных решениях по конкретному делу заявителя они применены судами во взаимосвязи, которая является предметом рассмотрения КС РФ в качестве нормативного основания для отказа в выплате собственнику стоимости животных или продуктов животноводства, изъятых у него при ликвидации очагов особо опасных болезней животных, если поведение собственника содействовало возникновению и распространению таких очагов.

Как пояснил Суд, Закон о ветеринарии не именует реквизицией изъятие животных или продуктов животноводства с выплатой собственнику их стоимости. Однако из всего исчерпывающего перечня случаев допускаемого (предписанного) законом принудительного изъятия у собственника имущества, перечисленных в п. 2 ст. 235 ГК РФ, именно реквизиция подпадает под описание соответствующих правоотношений. «Поэтому изъятие животных или продуктов животноводства в случае ликвидации очагов особо опасных болезней животных и выплата их стоимости должны регулироваться так, чтобы формировать законные ожидания собственников, а в ситуациях, аналогичных рассматриваемой, стимулировать их к правомерному поведению (соблюдению ветеринарных правил), предпочтительно на основе прямых и недвусмысленных нормативных указаний, не вызывающих необходимости прибегать по аналогии закона к нормам, регулирующим иные отношения», – отмечено в постановлении.

При этом, подчеркнул Конституционный Суд, сам по себе отказ в выплате собственнику стоимости животных и продуктов животноводства (уменьшение выплаты), изъятых у него при ликвидации очагов особо опасных болезней животных, если его поведение содействовало возникновению и распространению таких очагов, не может быть признан лишенным конституционных оснований. При несоблюдении установленных норм и правил, приведшем к возникновению и распространению заболевания принадлежащих собственнику животных и введению ограничительных мероприятий (карантина) как на территории самого собственника, так и на территории других лиц, ущерб может быть причинен не только иным собственникам животных или продуктов животноводства. В таком случае выплата бюджетных средств и другие подобные издержки на предотвращение (преодоление) эпизоотии влекут расходы соответствующего публично-правового образования, имущество которого также подлежит защите, осуществляемой и в рамках гражданско-правового регулирования.

«Однако и такой подход, когда выплата собственнику стоимости животных и продуктов животноводства, изъятых у него при ликвидации очагов особо опасных болезней животных, производится безотносительно к тому, имели ли место его виновные действия (бездействие) и содействовали ли они возникновению и распространению таких очагов, также конституционно приемлем, поскольку не исключает дальнейшего взыскания с собственника, получившего выплату, возмещения вреда при наличии оснований для его деликтной ответственности, размер которого может и превышать размер выплаты», – отмечено в постановлении.

Суд добавил, что законодатель не лишен возможности для достижения общественно полезных целей и обеспечения правильного поведения участников правоотношений использовать не только карательные, но и стимулирующие меры, и может в правовом регулировании исходить из того, что выплата собственнику стоимости животных и продуктов животноводства, изъятых у него по предусмотренным законодательством о ветеринарии основаниям, является стимулом для совершения собственником требуемых действий, а не осуществления нелегального ввода в оборот больных или подвергшихся риску заражения животных и продукции из них вопреки интересам ветеринарной и санитарно-эпидемиологической безопасности.

Таким образом, КС зафиксировал существование в правовом регулировании двух вариантов его понимания, что, в свою очередь, привело к противоречивой правоприменительной практике. Так, в ряде случаев суды исходят из того, что действующее законодательство не ставит выплату компенсации собственникам и иным владельцам за отчужденное имущество в зависимость от соблюдения ими ветеринарных норм и правил. Соответственно, ущерб, причиненный отчуждением зараженных животных, подлежит возмещению независимо от вины. При этом делается вывод, что спорные правоотношения урегулированы специальным законодательством в области ветеринарии, в силу которого государство приняло на себя бремя возмещения возникающих вследствие эпизоотии убытков и обязанность по принятию мер против их распространения. Таким образом, довод о необходимости применения ст. 1083 ГК РФ об учете грубой неосторожности потерпевшего основан на неверном понимании норм материального права.

В других же делах суды не исключали необходимость учета фактов нарушения собственником соответствующих требований, как и в рассматриваемом случае. В деле заявителя суды сочли возможным применить нормы гл. 59 ГК РФ об обязательствах вследствие причинения вреда и, в частности, ст. 1083 Кодекса, сославшись на то, что грубая неосторожность в действиях лица, у которого в результате реквизиции изъято имущество, исключает возможность безусловного возмещения ему вреда.

Таким образом, КС признал взаимосвязанные нормы права не соответствующими Конституции в той мере, в какой они создают неопределенность в вопросе об учете при определении и осуществлении выплаты собственнику стоимости животных или продуктов животноводства, изъятых у него при ликвидации очагов особо опасных болезней животных, его грубой неосторожности, если она содействовала возникновению и распространению таких очагов. В связи с этим Суд рекомендовал федеральному законодателю принять меры по устранению выявленной неопределенности правового регулирования и распорядился пересмотреть судебные дела заявителя.

Комментарий представителей заявителя

По мнению адвоката АП Тюменской области Андрея Певцова, готовившего жалобу в Конституционный Суд РФ от имени ООО «Комплекс», постановление Суда вызывает двойственные чувства. «С одной стороны, конечно, хорошо, что суд удовлетворил жалобу и обязал конкретизировать нормы о компенсации фермерским хозяйствам стоимости изъятых при ликвидации очагов особо опасных болезней животных и продуктов. С другой стороны, конкретизация законодателем указанной нормы может стать основанием для еще большего административного произвола и избирательного правосудия», – отметил он.

Руководитель практики юридической компании «Аспект» Марина Асташова, готовившая совместно с адвокатом жалобу в КС РФ, пояснила, что в настоящий момент положениями специального законодательства не установлено зависимости выплаты компенсации ущерба, причиненного отчуждением животных, от соблюдения собственниками ветеринарных норм и правил. «Основания для отказа в выплате вводились правоприменительной практикой, сложившейся в последние два-три года. Между тем вирус африканской чумы – это инфекционное заболевание. Если вирус африканской чумы появляется на территории региона, то проникновение его в действующее хозяйство – вопрос времени. При установлении опасного заболевания уничтожаются все животные в радиусе до 100 км от границ эпизоотического очага – и заболевшие, и здоровые, поскольку контролировать распространение заболевания невозможно. Как следует из судебной практики, достоверно установить причину возникновения африканской чумы в хозяйстве очень сложно», – полагает она.

По словам эксперта, возмещение вреда в подобных случаях независимо от установления вины является компенсационной мерой, стимулирующей скорейшую минимизацию негативных последствий. Собственники животных в таком случае активно сотрудничают с госорганами, распространение болезни ликвидируется. «Введение на законодательном уровне оснований для отказа в выплате компенсации отчужденных животных может привести к возникновению конфликтов между собственниками животных и контролирующими органами, а также к увеличению количества судебных споров», – полагает Марина Асташова.

Адвокаты оценили выводы Суда

Адвокат АБ «ЮГ» Сергей Радченко отметил, что перед Конституционным Судом в этом деле встал интересный цивилистический вопрос: вправе ли лицо, по вине которого возникла эпизоотия, требовать от государства возмещения убытков, причиненных этому лицу в результате эпизоотии, в виде стоимости уничтоженных по решению государства животных? «Возможны два варианта: первый подразумевает положительный ответ, так как специальное ветеринарное законодательство такого ограничения не содержит, а второй – нет: если лицо не соблюдает санитарные нормы, то все возникшие в результате этого убытки относятся только на него», – указал адвокат.

По мнению эксперта, верен второй вариант, поскольку только он соответствует Конституции РФ. «Однако Конституционный Суд занял иную позицию. Он посчитал, что одинаково возможны оба варианта, а неконституционным является не один из них, а сама правовая неопределенность в выборе между ними. По этой причине КС признал эти нормы не соответствующими Конституции РФ и предписал законодателю ясно выбрать один из двух указанных вариантов. На мой взгляд, так делать нельзя. Результатом любого правосудия должна быть ясность в содержании нормы права и в правоотношениях сторон. В данном деле эта цель не достигнута», – резюмировал Сергей Радченко.

Адвокат МКА «Вердиктъ», арбитр Хельсинкского международного коммерческого арбитража Юнис Дигмар отметил, что в рассматриваемом деле Конституционный Суд принял достаточно неординарную позицию: не стал давать однозначный ответ на вопрос о необходимости учета положений п. 2 ст. 1083 ГК РФ при определении размера компенсации стоимости изъятых животных, а также возможности ее уменьшения либо полного отказа в ее выплате, указав, что данный вопрос должен решаться федеральным законодателем посредством законодательной регламентации возникшей правовой неопределенности.

По словам эксперта, Конституционный Суд, на первый взгляд, оставляя данный вопрос открытым, привел два обоснования принятого решения. «Во-первых, конституционно приемлемым является подход, в соответствии с которым при определении причитающейся потерпевшему суммы компенсации, равно как и наличия субъективного права потерпевшего на ее получение, должна учитываться степень вины самого потерпевшего, поскольку в данном случае разрешается вопрос о балансе частных и публичных интересов, когда имущественные интересы публично-правового образования, выступающего равноправным участником гражданско-правовых отношений, подлежат такой же защите, как и интересы собственника реквизированного имущества, притом что данное лицо само создало предпосылки для возникновения чрезвычайной ситуации. Данный подход, по мнению Суда, является обоснованным в том числе в силу того, что направлен на соблюдение принципа равноправия, когда виновный потерпевший не может получить такую же сумму компенсации, как и невиновный потерпевший, пострадавший от действий первого», – пояснил адвокат.

Во-вторых, по мнению эксперта, КС не стал отрицать возможность выплаты компенсации стоимости изъятого имущества виновному потерпевшему без учета наличия и степени его вины. «Однако Суд тут же отметил, что это тем не менее не лишает публично-правовое образование права требовать у такого потерпевшего компенсации расходов, понесенных бюджетом для ликвидации очага болезни, которые, по мнению Суда, могут быть значительно выше выплаченной потерпевшему суммы компенсации», – обратил внимание Юнис Дигмар.

По его словам, хотя Конституционный Суд РФ не стал подменять собой федерального законодателя и разъяснять конституционно-правовой смысл оспариваемых норм, фактически устанавливая порядок их применения, но тем не менее он дал четкие и недвусмысленные ориентиры, из которых следует, что учет степени вины потерпевшего есть необходимый элемент при определении как наличия права потерпевшего требовать выплаты компенсации реквизированного имущества, так и ее размера. «При этом на противоположную чашу весов должны быть положены потери бюджета соответствующего публично-правового образования, которые оно было вынуждено понести в связи с ликвидацией негативных последствий, вызванных противоправными действиями (бездействием) самого потерпевшего. С этой точки зрения я бы назвал данное постановление уникальным, поскольку при отсутствии в его резолютивной части конкретного правового вывода мотивировочная его часть содержит исчерпывающий ответ на поставленный вопрос, который законодателю необходимо лишь облачить в надлежащую форму», – подытожил Юнис Дигмар.

Адвокат, старший юрист корпоративной и арбитражной практики АБ «Качкин и Партнеры» Ольга Дученко выразила согласие с выводами КС РФ о том, что правовая неопределенность имеет место, поскольку судебная практика по таким делам действительно была противоречива. «В некоторых делах суды учитывали вину потерпевшего, допущенные им нарушения обязательных требований, что приводило к отказам в выплатах, в других – исходили из того, что законодательство не ставит выплату компенсации за отчужденное имущество в зависимость от соблюдения ветеринарных норм и правил, а значит, ущерб подлежит возмещению независимо от вины. Как отметил КС РФ, в вопросе о возможности учета поведения, содействовавшего возникновению и распространению очагов особо опасных болезней животных, нет единства и у органов государственной власти. Выводы Суда пойдут только на пользу бизнесу», – полагает Ольга Дученко.