ВС разъяснил, как определять контролирующий работу СРО орган, если он не определен властями

Суд указал, что в такой ситуации именно сфера деятельности членов саморегулируемой организации будет ключевой для определения уполномоченного органа, осуществляющего контроль за ее работой

По мнению одной из экспертов, в целом рассматриваемый подход ВС РФ является логичным, но, с другой стороны, он демонстрирует вмешательство в компетенцию и деятельность органов исполнительной власти. Другой отметил, что спор является интересным с точки зрения правильного восприятия СРО как организаций, повышающих гарантии для заказчика за действия своих членов.

8 февраля Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда РФ вынесла Определение № 305-ЭС21-19583 по делу № А40-180218/2020 об оспаривании решения Росреестра об отказе во внесении сведений об Ассоциации разработчиков проектной документации в Реестр СРО.

Полагая, что не является саморегулируемой организацией, созданной в соответствии с гл. 6.1 Градостроительного кодекса, Ассоциация разработчиков проектной документации обратилась с заявлением о внесении сведений о ней в Реестр СРО в Росреестр, который уполномочен вести реестр саморегулируемых организаций, в отношении которых не определен уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю (надзору) за их деятельностью. Предметом саморегулирования ассоциации являлась предпринимательская деятельность ее членов в области инженерных изысканий, архитектуры, инженерно-технического проектирования и разработки проектов тепло-, водо-, газоснабжения. Росреестр отказал в удовлетворении заявления, мотивировав свое решение тем, что у него нет полномочий на внесение данных сведений в отношении ассоциации, предметом саморегулирования которой является вышеуказанная предпринимательская деятельность ее членов. Не согласившись с этим, ассоциация обратилась в арбитражный суд.

Первая инстанция отказала в удовлетворении исковых требований, а суд апелляционной инстанции согласился с таким решением. Они установили, что с учетом предмета саморегулирования ассоциации Росреестр не является органом, в чьи полномочия входит внесение соответствующих сведений, и пришли к выводу об отсутствии совокупности условий, являющейся основанием для признания оспариваемого решения Росреестра незаконным.

Постановлением суда округа от 14 июля 2021 г. принятые по делу судебные акты были отменены, заявление ассоциации удовлетворено. Кассационной инстанцией признано незаконным оспариваемое решение Росреестра, который суд обязал внести сведения об ассоциации в соответствующий реестр. Суд округа исходил из того, что положениями ст. 47 ГрК РФ определены случаи, в которых членство в саморегулируемых организациях в области инженерных изысканий архитектуры, инженерно-технического проектирования и разработки проектов, тепло-, водо-, газоснабжения не является обязательным. Окружной суд принял во внимание полномочия Ростехнадзора в части порядка осуществления государственного надзора за деятельностью СРО в строительной сфере. Поэтому кассация пришла к выводу, что лица, для которых не требуется специальное членство в СРО, могут объединиться в СРО, ведение государственного реестра которых отнесено к полномочиям Росреестра.

Не согласившись с принятым по делу постановлением суда округа, Росреестр обратился в Верховный Суд РФ с кассационной жалобой, ссылаясь на нарушения норм материального права, регулирующих отношения по ведению Реестра СРО. В связи с этим заявитель просил обжалуемый судебный акт отменить, оставить в силе судебные акты судов первой и апелляционной инстанций.

Изучив материалы дела, ВС указал, что понятие СРО в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта, сноса объектов капитального строительства дано в п. 17 ст. 1 ГрК РФ, а к отношениям, связанным с приобретением и утратой статуса СРО, в рассматриваемой области применяется гражданское законодательство, в том числе Закон о СРО, если данные отношения не урегулированы ГрК РФ.

ВС уточнил, что в силу ч. 1, 2 ст. 20 Закона о СРО ведение Реестра СРО осуществляется уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти, в случае если такой орган, осуществляющий функции по федеральному государственному надзору за деятельностью СРО, в установленной сфере деятельности определен. Постановлением Правительства РФ от 19 ноября 2008 г. № 864 государственный контроль (надзор) за деятельностью СРО в строительной сфере возложен на Ростехнадзор. Согласно п. 2 Положения о госнадзоре Ростехнадзор осуществляет федеральный государственный надзор в отношении СРО в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства, энергетического обследования, а Росреестр – в отношении СРО оценщиков и арбитражных управляющих, СРО кадастровых инженеров, пояснил ВС.

Верховный Суд обратил внимание, что в соответствии с Положением о Росреестре последний также являлся федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим ведение государственного Реестра СРО, в отношении которых не определен уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю (надзору) за их деятельностью.

Суд напомнил, что ст. 55.3 ГрК РФ установлены следующие виды СРО: основанные на обязательном членстве лиц, выполняющих инженерные изыскания; лиц, осуществляющих подготовку проектной документации; лиц, осуществляющих строительство. Ко всем предъявляются общие требования по их созданию. «Иной классификации СРО в строительной сфере закон не приводит, равно как и не разделяет СРО на подвиды, требующие или не требующие обязательного членства, указывая лишь виды работ по договорам в области строительства, которые могут выполнять индивидуальные предприниматели и юридические лица, не являющиеся членами СРО, т.е. допуская их выполнение без членства в СРО», – отмечено в определении.

ВС подчеркнул, что ГрК РФ устанавливает, что работы по договорам в строительной сфере должны выполняться только индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, которые являются членами СРО в этой области. Работы по таким договорам, заключенным с иными лицами, могут выполняться индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, не являющимися членами таких СРО. Однако такие случаи-исключения, не требующие обязательного членства в СРО, а также выполнение работ лицом, не являющимся членом СРО, не означают возможность создания альтернативной СРО, подлежащей включению в Реестр СРО, ведение которого осуществляет другой уполномоченный орган, не осуществляющий функции контроля в строительной сфере, пояснил Суд.

Уполномоченный федеральный орган, наделенный функциями по федеральному государственному надзору за деятельностью СРО, а также ведущий Реестр СРО, определяется соответствующей сферой деятельности, подконтрольной такому федеральному органу исполнительной власти. Именно сфера деятельности членов СРО является критерием для определения уполномоченного органа, а не названный ассоциацией способ создания СРО как необязательный и, следовательно, не подпадающий под контроль соответствующего уполномоченного федерального органа исполнительной власти, посчитал Суд (Определение ВС от 20 декабря 2021 г. № 305-ЭС21-18267 по делу № А40-75417/2020).

В силу вышеприведенных норм, а также принимая во внимание установленные судами виды деятельности организации, Судебная коллегия ВС не согласилась с выводом суда округа о том, что именно Росреестр является надлежащим органом, осуществляющим ведение Реестра СРО в отношении заявителя, и отменил постановление окружного суда, оставив в силе решения нижестоящих судов.

Юрист АБ Asterisk Софья Волкова посчитала позицию ВС неоднозначной. По ее словам, интересным является то, что Суд фактически определил компетенцию органов исполнительной власти и указал, что уполномоченный федеральный орган, наделенный функциями по федеральному государственному надзору за деятельностью СРО, а также ведущий Реестр СРО определяется соответствующей сферой деятельности, подконтрольной такому федеральному органу исполнительной власти.

«Органы исполнительной власти отличаются крайним формализмом и всегда строго придерживаются своей компетенции, которая определяется их положением», – считает Софья Волкова. В данном случае в отношении организации не определен уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю за их деятельностью, в связи с чем Суд самостоятельно определил такой уполномоченный орган, исходя из сферы деятельности членов СРО, отметила эксперт. По ее мнению, в целом в таком подходе ВС РФ определенно есть логика, но, с другой стороны, это свидетельствует о вмешательстве в компетенцию и деятельность органов исполнительной власти.

Адвокат АП Саратовской области Денис Шашкин отметил, что рассматриваемый спор является интересным с точки зрения правильного восприятия СРО как организаций, повышающих гарантии для заказчика за действия своих членов. Он пояснил, что положения ГрК РФ, указывающие на перечень заказчиков, при работе с которыми требуется членство исполнителя в СРО, нацелены на разграничение круга лиц, которые несут большую ответственность за результат своей работы и являются более компетентными и опытными. Объединение лиц, работа которых не связана с такими заказчиками, в ассоциации не порождает необходимость их включения в реестр СРО. В связи с этим Росреестр обоснованно отказал заявителю, считает эксперт.

«Позиция Верховного Суда о том, что критерием определения уполномоченного органа является сфера деятельности членов СРО, является разумной и обоснованной. Иной подход позволял бы, избирая удобный способ создания, подменять цели организации обязательного членства в СРО, включая создание возможных сложностей по возмещению ущерба членов в судебном порядке и создание непонимания у заказчиков при выборе соответствующего исполнителя», – прокомментировал эксперт.