КС разъяснил порядок отмены органом местного самоуправления решения о вводе объекта в эксплуатацию

Как указал Суд, органы МСУ не вправе принимать решение о сносе объекта недвижимости как самовольной постройки, если право собственности на данный объект зарегистрировано

По мнению одного из экспертов, постановление хотя и не решает вопрос в целом, но все же способствует стабильности прав участников гражданского оборота применительно к отношениям по поводу зарегистрированных объектов недвижимости. Вторая подчеркнула, что проблема отмены административного акта, которым были ранее предоставлены какие-либо административные блага, является одной из наиболее чувствительных ситуаций для граждан и строительных организаций. Третий считает, что признание ранее принятого акта незаконным не должно предоставлять органам МСУ «иммунитет» от ответственности.

9 ноября Конституционный Суд вынес Постановление
№ 48-П/2022 о проверке конституционности абз. 1 ч. 1 ст. 48 Закона об общих принципах организации местного самоуправления.

Местная администрация отменила разрешение на ввод объекта в эксплуатацию

С 2014 г. Юлия Плахтеева, Арина Савушкина и Анастасия Яковлева являются собственниками жилого дома со встроенным в него кафе в с. Новая Усмань Воронежской области. Дом реконструировала прежняя владелица, которая в 2009 г. получила разрешение местной администрации на ввод его в эксплуатацию.

31 марта 2020 г. поселковая администрация отменила указанное разрешение. Основаниями послужили выявленные в порядке самоконтроля факты несоответствия спорного объекта капитального строительства требованиям проектной документации, а также нарушения ряда градостроительных норм и правил при его размещении и эксплуатации (в сфере пожарной безопасности, безопасности электрических и газораспределительных сетей).

Обжаловать постановление не удалось

Юлия Плахтеева, Арина Савушкина и Анастасия Яковлева обжаловали постановление администрации в суд. В качестве доводов незаконности принятого акта в исковом заявлении, в частности, указывалось, что при переходе права собственности на земельный участок и жилое строение истцами было проявлена разумная осмотрительность при заключении сделки. Также истцы обратили внимание, что при выдаче им свидетельств о праве собственности было зафиксировано отсутствие каких-либо притязаний и обременений на данный счет со стороны как государства, так третьих лиц. Истцы отмечали, что на момент перехода к ним права собственности на объект недвижимости государство в полном объеме подтвердило их легитимность в качестве добросовестных приобретателей.

Суды трех инстанций отказали в удовлетворении искового требования. При этом они исходили из того, что местная администрация действовала в рамках своих полномочий, руководствуясь ч. 1 ст. 48 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, предусматривающей возможность отмены муниципальных правовых актов в порядке самоконтроля. Заявителям также было отказано в передаче их кассационной жалобы для рассмотрения в заседании Судебной коллегии по административным спорам Верховного Суда РФ.

Впоследствии местная администрация обратилась с исковыми требованиями к собственницам указанного жилого строения о признании спорного объекта самовольной постройкой (в том числе ввиду отмены разрешения на ввод в эксплуатацию) и возложении на них обязанности осуществить его снос. Решением
Новоусманского районного суда Воронежской области от 20 февраля 2021 г. в удовлетворении исковых требований, предъявленных администрацией, было отказано. Данное решение поддержали суды апелляционной и кассационной инстанций.

КС признал оспариваемую норму конституционной

В жалобе в Конституционный Суд Юлия Плахтеева, Арина Савушкина и Анастасия Яковлева указали, что абз. 1 ч. 1 ст. 48 Закона об общих принципах организации местного самоуправления не соответствует Конституции, поскольку позволяет органам МСУ в рамках неопределенного периода отменять в административном порядке ранее изданный ими муниципальный правовой акт, на основе которого произведена госрегистрация права собственности на недвижимое имущество. Также они подчеркивали, что данная мера может применяться в отношении лиц, ставших собственниками объекта недвижимости после такой регистрации и являющихся добросовестными участниками гражданского оборота.

Изучив материалы дела, КС напомнил, что самостоятельность местного самоуправления не абсолютная и должна быть очерчена пределами, устанавливаемыми Конституцией и действующим законодательством. Решения и действия органов МСУ, если ими затрагиваются имущественные права граждан, должны соотноситься с конституционными предписаниями об охране права частной собственности законом и о недопустимости лишения имущества иначе как по решению суда, отметил КС.

Он также указал, что оспариваемое заявителями положение, регулируя порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывается на необходимости контроля за соблюдением законодательства, направлено на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов МСУ. Как пояснил Суд со ссылкой на собственные правовые позиции, само по себе данное положение не может рассматриваться как нарушающее конституционные права граждан; оно не исключает возможности судебного контроля принимаемых органами МСУ решений, а сами решения об отмене или приостановлении действия ранее изданных актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными (определения от 29 января 2015 г. № 140-О; от 19 декабря 2017 г. № 3094-О и от 27 января 2022 г. № 4-О).

В постановлении отмечено, что оспариваемая норма достаточно определенно устанавливает полномочие органов МСУ на отмену принятых ими муниципальных правовых актов. Однако, пояснил КС, реализация этого полномочия обусловливает возможность самостоятельной отмены (в порядке самоконтроля) принятого ранее местной администрацией муниципального правового акта, разрешающего ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию, после регистрации права собственности на объект в ЕГРН, предоставляя тем самым уполномоченному органу широкое (формально не ограниченное) административное усмотрение при принятии такого решения.

Проанализировав судебную практику, КС сделал вывод, что она не отличается единообразием в оценке законности решений местной администрации об отмене индивидуальных муниципальных правовых актов – в частности, разрешений на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию. Ранее суды нередко исходили из того, что внесение изменений в разрешение на ввод объекта в эксплуатацию или его отмена после госрегистрации права собственности на объект невозможны без соответствующего изменения либо оспаривания зарегистрированного права собственности.

Конституционный Суд добавил, что в более поздних решениях судов распространен подход, основанный на разъяснении, которое содержится в п. 37 Обзора судебной практики ВС № 1 за 2022 г. (утвержден его Президиумом 1 июня 2022 г.), согласно которому орган МСУ вправе в порядке самоконтроля отменить ранее изданный им муниципальный правовой акт в случае его несоответствия требованиям законодательства, причем решение об отмене должно быть обоснованным и не нарушать права граждан.

КС подчеркнул, что в отступление от занятой ВС позиции в деятельности судов прослеживается более широкий подход к толкованию и применению оспариваемой нормы, реализованный и в деле с участием заявителей жалобы. В рамках этого подхода отмена разрешения на ввод объекта в эксплуатацию в порядке самоконтроля признается законной и обоснованной при наличии выявленных и подтвержденных нарушений действующих норм и правил при строительстве, без учета состоявшейся госрегистрации права собственности.

Между тем, по мнению Конституционного Суда, самостоятельная отмена местной администрацией принятого ею ранее муниципального правового акта, разрешающего ввод объекта в эксплуатацию, после регистрации права собственности на объект в ЕГРН может привести к неблагоприятным правовым последствиям для собственника, в том числе при предъявлении требований о признании возведенной постройки самовольной и запрете ее эксплуатации, а также существенно затронуть интересы местного сообщества в целом.

КС обратил внимание, что действующее законодательство исходит из принципа защиты прав и законных интересов добросовестных участников гражданского оборота, проявляющих добрую волю, разумную осмотрительность и осторожность. Кроме того, законодатель прямо указал, что органы МСУ в любом случае не вправе принимать решение о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с установленными требованиями к объекту недвижимости, право собственности на который зарегистрировано, пояснено в постановлении. «Иное допускало бы искажение должного баланса интересов сторон, действующих в условиях установленного публичным регулированием контроля за соблюдением норм и правил в градостроительной сфере, нарушало бы принцип поддержания стабильности правовых отношений и доверия граждан, в них вовлеченных, к закону, не отвечало бы требованиям обеспечения гарантий конституционных прав, правопорядка, безопасности, эффективной реализации публичных функций, рациональной организации деятельности органов местного самоуправления», – резюмировал Суд.

Таким образом, КС пришел к выводу, что оспариваемое положение, устанавливающее в качестве общего правила полномочие органов МСУ на отмену принятых ими муниципальных правовых актов, не противоречит Конституции. Данная норма в системе действующего правового регулирования – прежде всего во взаимосвязи с положениями ГрК РФ и Закона о госрегистрации недвижимости – не предполагает возможности самостоятельной отмены органом местного самоуправления разрешения на ввод объекта индивидуального жилищного строительства в эксплуатацию после регистрации права собственности на этот объект в ЕГРН. КС также постановил пересмотреть судебные акты, вынесенные в отношении заявителей.

Эксперты прокомментировали выводы КС

Адвокат юридической фирмы ART DE LEX Александр Петров в комментарии «АГ» отметил, что вопрос отмены публичных актов в порядке самоконтроля традиционно вызывает много практических проблем. Он пояснил, что законодательство не содержит критериев реализации этого права и не разграничивает случаи отмены актов, предоставляющих права или отменяющих ответственность, с одной стороны, и актов, которыми лицо лишается прав или привлекается к ответственности, – с другой. В итоге, как правило, органы публичной власти в этих вопросах руководствуются собственными интересами и принимают решения по собственному усмотрению, добавил Александр Петров.

По его мнению, судебную практику разрешения споров в связи с отменой правовых актов, которыми лицу предоставляется какое-либо право, нельзя назвать устоявшейся. Эксперт подчеркнул: несмотря на то, что общие правовые подходы по данному вопросу были высказаны и КС, и ВС, в судебных актах по конкретным делам встречаются разнообразное толкование этих подходов, а также робкие попытки ограничения действия общей нормы, устанавливающей право самоконтроля, в пределах какого-либо вида правоотношений. Так, Верховный Суд по одному из дел признал, что в отсутствие оснований, предусмотренных ГрК, нельзя отменять ранее выданное разрешение на строительство (Определение
от 23 апреля 2015 г. № 305-КГ15-2762).

«Развитие судебной практики, ограничивающей право муниципальных органов отменять в порядке самоконтроля правовые акты, на основании которых возникают субъективные права или отменяется привлечение к ответственности, следует оценивать положительно. Рассматриваемое постановление, хотя и не решает вопрос в целом и даже не провозглашает приоритет норм ГрК над законодательством о местном самоуправлении в части оснований отмены правовых актов в сфере градостроительной деятельности в порядке самоконтроля, тем не менее способствует стабильности прав участников оборота применительно к правоотношениям по поводу зарегистрированных объектов недвижимости», – заключил Александр Петров.

Юрист компании ALTHAUS Legal Юлия Максимкина
подчеркнула, что проблема отмены административного акта, которым были ранее предоставлены какие-либо административные блага, является одной из наиболее чувствительных для граждан и организаций, занимающихся строительством. Для поддержания баланса интересов сторон, а также подтверждения законности отмены административного акта необходим судебный постконтроль, считает она. Эксперт с сожалением отметила, что судебной практикой еще не выработан стандарт защиты частных интересов от непоследовательных действий публичных органов власти в таких случаях, поэтому проблема, поднятая заявителями жалобы, остается актуальной.

Юлия Максимкина полагает, что актуальность проблемы также обусловлена противоречивостью правоприменительной практики. Эксперт пояснила, что в Законе об общих принципах организации местного самоуправления отсутствуют нормы, конкретизирующие вид муниципальных правовых актов, которые могут быть отменены местной администрацией в порядке самоконтроля (например, не указано, что можно отменить только нормативный или индивидуальный правовой акт). Вместе с тем анализ судебной практики показывает, что суды допускают позицию как об отмене индивидуальных правовых актов (к примеру, Определение
ВАС РФ от 30 ноября 2011 г. № ВАС-14936/11), так и о недопустимости такой отмены (Определение
ВАС от 16 сентября 2013 г. № ВАС-11950/13), уточнила Юлия Максимкина.

Эксперт добавила: в рассмотренном деле КС обратил внимание, что полномочия местной администрации ограничены не только определенными законодательством и выработанными судебной практикой принципами, но и временными рамками. «Это означает, что отмена индивидуального правового акта по прошествии значительного времени после его издания не может быть законной, если она не соответствует принципам правовой определенности и защиты (поддержания) доверия к органам местного самоуправления, а также не учитывает возникшие правовые последствия для собственников объекта и третьих лиц», – пояснила она.

Адвокат АБ «Сидоркина, Пучкова и партнеры» Николай Васильев считает постановление важным, однако, по его мнению, оно поднимает череду вопросов, которые неизбежно последуют. Прежде всего, круг вопросов, по которым КС признал приоритет стабильности правовых отношений над необходимостью контроля за соблюдением законодательства органами местного самоуправления, ограничен только одним аспектом. «Однако такова особенность процедуры в КС, который не может выйти за пределы конкретного нормоконтроля», – добавил Николай Васильев.

Вместе с тем, подчеркнул эксперт, полномочия органов МСУ не ограничиваются только разрешением на ввод объектов строительства. Перечень возможных правоприменительных актов со стороны МСУ достаточно широк, и по каждому из них может быть задан тот же вопрос – о правомерности его последующей отмены тем же органом, который его принимал. «К примеру, в Москве, где полномочия органов местного самоуправления существенно ограничены, нередкой является практика отмены советами депутатов муниципальных округов ранее согласованных жителям ограждающих устройств для дворовых территорий (шлагбаумов и др.). При этом отмена часто осуществляется спустя годы после согласования, когда жители уже установили устройство, наняли эксплуатационную организацию и обеспечили благоустройство двора», – отметил Николай Васильев.

Второй вопрос, который, как полагает эксперт, возникнет в ходе применения данного постановления, – возможность отмены ранее принятого органом МСУ решения не по инициативе данного органа, а после обращения жителей или, например, внесения представления прокурором. В этом случае преодолевается введенный КС критерий в форме «самостоятельности», «инициативности» нормоконтроля со стороны муниципальной власти, считает Николай Васильев.

«Третий и ключевой вопрос, который с очевидностью следует из фабулы постановления, – кто должен нести бремя ответственности и издержек в случае отмены незаконного или необоснованного акта органа МСУ – заявители, которые подали жалобу в КС и которых обязали снести самовольную постройку? Однако это также влечет убытки в связи с упущенной выгодой и прямой ущерб, вызванный материальными и финансовыми вложениями в постройку, которую ранее тот же орган признавал законной. Бремя ответственности, полнота всех правовых последствий перекладываются на гражданина, хотя нарушения допущены именно органом, принимавшим спорное решение, а в последующем отменившим его», – полагает эксперт.

Николай Васильев согласился с выводом Конституционного Суда о том, что решения об отмене или приостановлении действия ранее изданных муниципальных актов не могут носить произвольный характер и должны быть законными и обоснованными. «Но даже в этом случае признание ранее принятого акта незаконным не должно предоставлять органам МСУ “иммунитет” от ответственности. Полагаю, в скором времени мы увидим развитие затронутого КС вопроса гораздо в более широком формате», – предположил эксперт.