Для обращения в Конституционный Суд придется проходить обе кассации?

Президент внес в Госдуму объемный проект поправок в Закон о Конституционном Суде

По мнению одной из экспертов «АГ», невозможность подать «конституционную» жалобу до обращения во вторую кассацию существенно затрудняет доступ к конституционному правосудию. Другая, отметив плюсы и минусы президентских поправок, подчеркнула, что это самая масштабная реформа действующего Закона о КС. Третий эксперт отметил неоднозначность предложения обязать Верховный Суд разъяснять нижестоящим инстанциям вопросы применения каждого постановления КС.

22 сентября президент внес 90-страничный законопроект о внесении изменений в Закон о Конституционном Суде (№ 1024643-7). Эксперты «АГ» прокомментировали наиболее значимые, на их взгляд, поправки.

Содержание отдельных поправок

Как следует из пояснительной записки, предлагаемые изменения можно разбить на две группы: связанные с недавним изменением Конституции и направленные «на совершенствование организационных основ деятельности» Суда.

Предлагается скорректировать компетенцию КС. Так, сегодня п. 3.2 ст. 3 Закона о КС устанавливает, что по запросам уполномоченного федерального органа исполнительной власти Суд разрешает вопрос о возможности исполнения решения межгосударственного органа по защите прав и свобод человека. С учетом поправок к Конституции новая редакция этого пункта наделяет КС полномочиями по разрешению вопроса о возможности исполнения решений межгосударственных органов, принятых на основании положений международных договоров РФ в их истолковании, противоречащем Конституции. Направить такой запрос смогут тот же уполномоченный орган, а также президент, правительство и Верховный Суд.

В соответствии с п. 3.3 ст. 3 по запросам президента, правительства и ВС Конституционный Суд будет разрешать вопрос о возможности исполнения тех решений иностранных и международных судов, которые налагают обязанности на Россию и при этом противоречат основам публичного правопорядка нашего государства.

Еще одно новое полномочие Суда зафиксировано в п. 5.2 – по инициативе президента проверять конституционность региональных законов до их обнародования, проектов законов о поправке к Конституции, проектов федеральных конституционных и федеральных законов, а также принятых, но не подписанных президентом ФЗ и ФКЗ.

Изменится и состав Конституционного Суда. Законопроект вслед за Конституцией сокращает общее количество судей до 11 человек, сейчас в ст. 4 Закона о КС фигурируют 19 судей. «Рабочий» состав уменьшается до 8 человек, сегодня КС может функционировать, если в его составе есть как минимум две трети от общего числа судей – 13 человек. На данный момент в КС 14 судей, но из ст. 2 законопроекта следует, что специально сокращать их количество не предполагается. «Судьи КС РФ, осуществляющие свои полномочия на день вступления в силу поправки к Конституции РФ (4 июля 2020 г.), продолжают осуществлять свои полномочия до их прекращения по общим основаниям. Норма о новой численности состава КС РФ начнет применяться с того момента, когда число судей составит 11 человек. До этого КС РФ правомочен принимать решения при участии в заседании не менее 2/3 от числа действующих судей», – сообщил профильный Комитет Госдумы по государственному строительству и законодательству.

Более подробно в законопроекте урегулированы требования, предъявляемые к кандидатам в судьи и действующим судьям КС. Так, в ст. 8 предлагается прямо указать, что судьей КС может стать лишь гражданин РФ, постоянно проживающий на ее территории и не имеющий иностранного гражданства или другого документа, подтверждающего право на постоянное проживание за рубежом. В ч. 5 ст. 11 в отношении действующих судей предлагается установить запрет на хранение денег в иностранных банках, расположенных за пределами РФ. 

В ч. 5 ст. 18 решен вопрос о том, в каких случаях, кроме совершения поступка, порочащего честь и достоинство судьи, прекращать полномочия судьи КС будет Совет Федерации по представлению президента: нарушение порядка назначения и несоблюдение требований к кандидату при назначении, утрата российского и приобретение иностранного гражданства, вступление в силу обвинительного приговора в отношении судьи и действия, не совместимые с такой должностью.

Предлагаемая редакция ч. 3 ст. 79 устанавливает случаи, когда правоприменительные решения, основанные на неконституционном или неконституционно истолкованном нормативном акте, должны быть пересмотрены, а до пересмотра не подлежат исполнению. В частности – если гражданин был привлечен к уголовной ответственности или если решение не вступило в силу при рассмотрении дела в апелляционной инстанции.

Пункт 6 ст. 80 устанавливает новую обязанность для Верховного Суда: в течение двух месяцев после опубликования постановления КС дать разъяснения для обеспечения единообразного применения нижестоящими судами норм, в отношении которых принято постановление.

В результате принятия поправок к Конституции КС вправе проверять конституционность нормативных актов, примененных в конкретном деле, только если гражданин исчерпал «все другие внутригосударственные средства судебной защиты» (п. «а» ч. 4 ст. 125 Конституции). Из предлагаемой редакции ст. 97 Закона о КС следует, что заявителю необходимо дождаться разрешения судьбы его жалобы, поданной во «вторую» кассацию или в надзорную инстанцию, если кассация для такой категории дел не предусмотрена. В то же время КС сможет признать внутригосударственные средства судебной защиты исчерпанными и в случае, если «сложившаяся правоприменительная практика суда, решение которого обычно исчерпывает внутригосударственные средства судебной защиты по соответствующей категории дел, или официальное толкование оспариваемого нормативного акта, данное в разъяснениях по вопросам судебной практики в целях обеспечения единообразного применения законодательства Российской Федерации, свидетельствует о том, что иное применение оспариваемого нормативного акта, чем имевшее место в конкретном деле, не предполагается».

Кроме того, согласно ч. 4 ст. 2 законопроекта в течение 6 месяцев со дня вступления в силу поправок в Закон о КС будет применяться льготное правило об исчерпании. Поданная в это время жалоба будет считаться допустимой, если до этого заявитель не смог добиться восстановления нарушенного права в любой из двух кассаций. Если же обжаловать правоприменительный акт можно только в надзорном порядке, то для соблюдения условия об исчерпании в этот период будет достаточно вступления обжалуемого акта в законную силу.

Эксперты «АГ» обратили внимание на важность отдельных изменений

«Если отбросить “идеологические” новеллы, вытекающие из принятых поправок в Конституцию, и сосредоточиться только на том, что непосредственно затронет граждан, есть несколько соображений в отношении текста, – отметила юрист Ольга Подоплелова. – Из того, что можно приветствовать – детальное урегулирование вопросов исполнения решений КС. Не секрет, что для многих юристов и заявителей часто вставал вопрос об эффективности КС». Теперь в Законе о КС могут появиться положения, которые должны снять все ключевые отговорки судов при имплементации позиций Суда, пояснила эксперт. Но, по ее мнению, делать какие-либо выводы преждевременно до тех пор, пока нормы не начнут применяться на практике.

«Еще одно значимое изменение – это урегулирование вопроса о сроках для обращения в КС и стадии исчерпания, которая дает право обратиться в Суд. Теперь по большинству дел заявители смогут подать конституционную жалобу только после обращения во вторую кассацию. Это существенно затрудняет доступ к конституционному правосудию, особенно в ситуациях, когда сама норма по своему буквальному смыслу вызывает сомнения в ее соответствии Конституции», – указала Ольга Подоплелова.

Член Экспертного совета Института права и публичной политики, доцент кафедры конституционного права РГУП, к.ю.н. Ольга Кряжкова отметила, что это самая масштабная правка Закона о Конституционном Суде с момента вступления его в силу в 1994 г. Законопроект, по словам эксперта, можно условно разделить на две части: поправки, прямо или косвенно связанные с конституционной реформой этого года и не связанные с ней.

Больше всего поправок первого типа. «Так, напрямую связано с изменениями в Конституции закрепление в законе новой компетенции КС, например по рассмотрению дел о проверке конституционности законопроектов, о возможности исполнения решений международных, иностранных судов или арбитражей, – указала юрист. – Косвенным образом конституционная реформа отразилась на целом ряде других новаций. В частности, уменьшится до 8 судей так называемый “рабочий” состав Суда, т.е. число занятых судейских вакансий, при наличии которых КС сможет осуществлять свою деятельность. Отдельные стадии конституционного судопроизводства, такие как предварительное изучение обращений, перестанут ограничиваться какими-либо сроками. Проводить письменное производство можно будет еще чаще, чем сейчас. КС получит право провозглашать решение после слушания дела не в полном объеме, а без мотивировки».

Такие «косвенные» изменения – следствие сокращения общего числа судей КС до 11 и «консервации» его персонального состава как минимум до начала сентября 2023 г., считает Ольга Кряжкова. «Тогда в отставку по возрасту должен будет уйти судья Гадис Гаджиев, из-за чего избежать вопроса о заполнении открывшейся вакансии будет вряд ли возможно», – пояснила она.

Не связаны с конституционной реформой, по словам Ольги Кряжковой, такие новшества, как установление порядка для оформления доверенности представителя, уточнение правовых последствий постановлений КС, урегулирование особенностей разбирательства по делам, связанным с референдумом РФ и ряд других. «Эту часть поправок можно охарактеризовать как совершенствование положений Закона о Конституционном Суде, о чем говорится в пояснительной записке», – указала эксперт.

Больше всего изменений, заметила она, касается рассмотрения в КС дел по жалобам на нарушение конституционных прав граждан и организаций: «Тут что-то следует приветствовать, как, например, возможность благотворительных и правозащитных организаций обращаться в интересах жертвы нарушения прав. А что-то, наоборот, удручает – например, затруднение доступа граждан в КС, поскольку прежде им надо будет проходить со своим делом через все судебные инстанции».

Сейчас трудно предсказывать, насколько изменит облик КС его новая компетенция и фактическая «подконтрольность президенту, в руках которого сосредоточиваются рычаги влияния на кадры Суда и для обращений которого почти нет ограничительных условий допустимости», отметила Ольга Кряжкова. «С гораздо большей долей уверенности можно прогнозировать увеличение сроков конституционного судопроизводства и снижение общего количества его судебных актов», – заключила она. 

Адвокат АП Архангельской области, к.ю.н. Владимир Цвиль также согласился с тем, что законопроект носит обширный характер и направлен главным образом на приведение Закона о КС в соответствие с новой редакцией Конституции. «Эти изменения уже получали оценку, в том числе и долю критики, в частности относительно уменьшения числа судей и возможности Президента РФ инициировать процедуру отрешения от должности судей КС», – напомнил эксперт.

Вместе с тем, добавил он, имеются и целесообразные изменения: конкретизирующие и расширяющие перечень нормативных актов, подлежащих конституционному нормоконтролю; уточняющие возможность не нотариального оформления доверенности для представительства граждан в КС; расширяющие перечень заявителей в части региональных и специальных уполномоченных и иных имеющих соответствующие полномочия должностных лиц, органов и организаций; закрепляющие возможность КС признавать за заявителем право на применение компенсаторных механизмов в тех случаях, когда пересмотр дела не может обеспечить правовосстановительную функцию.

«Бесспорным выглядит и закрепление за КС возможности указания на необходимость пересмотра дел тех заявителей, жалобы которых поступили до принятия к рассмотрению аналогичных жалоб других лиц, в итоге рассмотрения которых было вынесено постановление», – отметил Владимир Цвиль. Ранее, по его словам, этот вопрос разрешался на основании аналогичной правовой позиции КС (в частности, определения от 29 апреля 1999 г. № 59-О; от 8 февраля 2001 г. № 42-О и № 43-О).

«Законопроект предусматривает правомочие КС осуществлять свою деятельность при наличии в его составе не менее 8 из 11 судей, при этом кворум для принятия решений составляет и того меньше – 6 судей. Эти цифры, учитывая характер решаемых КС вопросов, выглядят достаточно малыми, – убежден адвокат. – Вместе с тем непонятным является положение о том, что только тогда, когда число судей окажется менее 8, Президент РФ обязан не позднее месяца инициировать процедуру замещения вакантного места. Почему такая обязанность не предусмотрена тогда, когда число судей станет менее 11? Представляется, что предполагаемый законопроектом подход свидетельствует о политической воле по “максимальной стабилизации” состава КС».

Владимир Цвиль обратил внимание и на то, что согласно поправкам при рассмотрении обращения в заседании КС отзывы на обращение направляются сторонам не позднее чем за 10 дней до начала заседания, если такие отзывы поступили не позднее чем за две недели до начала заседания. «Само по себе такое условие видится неоднозначным. Думается, что факт принятия КС заявления к рассмотрению в устной процедуре свидетельствует о важности вопроса, в связи с чем в целях повышения информативности судебного заседания стоило бы предусмотреть именно не право, а обязанность сторон и иных привлеченных к участию в деле лиц представить в определенный срок мотивированный отзыв на позицию заявителя. Этим бы обеспечивался и принцип состязательности сторон, которые должны предварительно понимать позицию друг друга», – считает эксперт.

Заинтересовало его и расширение оснований для проведения письменной процедуры судопроизводства (без проведения слушания). В частности, это правило применимо, если КС придет к выводу, что проведение слушания не может дать дополнительных аргументов для принятия того или иного решения. «Такая формулировка выглядит достаточно спорной, поскольку соответствующий вывод до проведения заседания будет иметь вероятностный характер», – считает Владимир Цвиль.

Кроме того, устное судопроизводство направлено не только на обеспечение информационно-познавательного фактора, но и на непосредственную реализацию принципа гласности судопроизводства, который в полной мере реализуется при проведении слушаний по принятому к рассмотрению делу, подчеркнул адвокат. «Это обусловлено не только особой актуальностью принципа гласности в настоящее время, но и тем, что только из открытого устного разбирательства можно понять и оценить доводы сторон в конституционном судебном процессе, так как структура и содержание постановлений КС такую информацию предоставляют лишь в общем виде», – пояснил Владимир Цвиль.

Он также отметил положение о том, что после вынесения постановления КС Верховный Суд в течение двух месяцев должен дать соответствующие разъяснения по вопросам судебной практики: «Это положение, с одной стороны, ставит под сомнение принцип непосредственного действия решений КС. Но с другой, учитывая реальную практику понимания и применения ординарными судебными инстанциями правовых позиций КС, эта новелла целесообразна, так как стиль изложения правовых позиций КС требует адаптации в общей системе правоприменения. Кроме того, суды общей и арбитражной юрисдикции неукоснительно прислушиваются к своему высшему звену», – заключил эксперт.