Верховный Суд не разрешил снос домов в Кунцево

ВС: Проект планировки территории – не основание для сноса жилых домов в рамках реконструкции

Власова Ольга
Адвокат, председатель АА МГКА «Власова и партнеры»

10 Декабря 2018
Судебная практикаГрадостроительное право

Освещение дела в СМИ

В СМИ обсуждается громкое дело о планируемом правительством Москвы сносе 37 кирпичных жилых домов несносимой серии в районе Кунцево и иске жителей в суд в связи с этим.

22 ноября 2018 г. Верховный Суд РФ вынес апелляционное определение, которым оставил в силе решение Московского городского суда от 25 мая 2018 г. Этим решением отказано в удовлетворении коллективного административного искового заявления 27 жителей района Кунцево г. Москвы о признании недействующим постановления правительства Москвы от 21 ноября 2017 г. № 903-ПП «Об утверждении проекта планировки территории кварталов 47, 48 района Кунцево города Москвы» (далее – Постановление № 903-ПП).

К этому процессу было приковано пристальное внимание не только жителей 47 и 48 кварталов Кунцево, но и всех москвичей. Более 300 человек пришли лично поддержать истцов в судебное заседание в ВС РФ, в том числе известные политики, журналисты, муниципальные депутаты.

В зале суда, где проходили слушания, действительно яблоку негде было упасть. После оглашения судебного акта в СМИ появилось много сообщений о том, что якобы это решение ВС РФ «узаконило снос домов в Кунцево и стройку башни на ул. Ивана Франко».

На мой взгляд, подобная информация и трактовка решения ВС РФ не соответствуют действительности. Мне как одному из представителей жителей и адвокату жителей 47 и 48 кварталов Кунцево хотелось бы рассказать о правовом значении акта ВС РФ и о ситуации на текущий момент.

Досудебная часть истории

В самом начале 2018 г. ко мне обратилась группа активных жителей 47 и 48 кварталов Кунцево с просьбой оказать им правовую помощь в борьбе против сноса их крепких комфортных кирпичных домов, расположенных в одном из престижных и зеленых районов Москвы.

На тот момент было известно только, что 21 ноября 2017 г. правительством Москвы принято Постановление № 903-ПП.

Жители Кунцево обнаружили, что утвержденный проект планировки территории предполагает снос 37 кирпичных домов, большинство из которых были построены в начале 50-х гг. прошлого века по индивидуальным проектам и имеют износ всего 25–30%, жители в них благополучно проживают.

В процессе обсуждения стратегии и тактики предстоящий защиты мы с моей коллегой – адвокатом АП Московской области Натальей Обозовой подробно объяснили жителям, что обжалование самого проекта планировки территории не представляется возможным, так как до момента его утверждения правительством Москвы он является не более чем одним из возможных планов застройки той или иной территории и не влечет за собой для жителей района никаких правовых последствий.

Постановление № 903-ПП представляет собой всего лишь факт утверждения этого проекта, не содержит в себе какого-либо конкретного адресного перечня домов, подлежащих сносу, и оснований такого сноса.

Стоит заметить, что с правовой точки зрения ситуация, сложившаяся на момент принятия Постановления № 903-ПП, уже была абсурдной.

В соответствии с градостроительным законодательством принятию постановления об утверждении любого проекта планировки территории должны предшествовать принятие адресного перечня домов, подлежащих сносу, а также тех домов, которые надлежит построить, и внесение соответствующих изменений в Правила землепользования и застройки.

Как нам стало известно уже в процессе рассмотрения дела, 8 декабря 2016 г. Градостроительно-земельной комиссией г. Москвы было принято решение, согласно которому ЗАО «МОНЕТЧИК» (ПАО «Группа Компаний ПИК») было поручено подготовить проект планировки территории 47, 48 кварталов Кунцево, предполагающий «снос 37 жилых домов 3–5-этажной жилой застройки несносимой серии с волновым переселением жителей в построенные кварталы 7 и 20 района Кунцево», осуществление на территории 47, 48 кварталов в общей сложности 478 800 кв. м нового строительства и внесение соответствующих изменений в проект Правил землепользования и застройки уже на основании утвержденного проекта застройки (п. 10 Протокола заседания комиссии).

То есть, как это, к сожалению, часто бывает в Москве, градостроительные решения принимаются не в соответствии с предусмотренной законом процедурой и в установленном порядке, а с точностью до наоборот: под желания и планы конкретного инвестора-застройщика подгоняются градостроительная документация и процедура.

Обращение в Московский городской суд

Тем не менее по результатам консультаций с жителями было принято решение о предъявлении в Московский городской суд иска о признании недействующим Постановления № 903-ПП.

К моменту принятия иска Московским городском судом выяснилось, что в производстве суда находятся еще 3 аналогичных иска от других групп жителей района Кунцево, в связи с чем судом было принято решение об объединении всех этих дел в одно производство.

Свои исковые требования мы основывали на следующем:

• Постановление № 903-ПП противоречит ст. 32 Жилищного кодекса РФ. Основаниями для изъятия жилого помещения у собственника служат изъятие для государственных или муниципальных нужд земельного участка, на котором расположено жилое помещение или многоквартирный дом, а также признание дома аварийным. В Москве особым основанием для сноса жилого дома является также включение его в установленном порядке в программу реновации; 
• Постановление № 903-ПП противоречит положениям ч. 3 ст. 35 и ч. 1 ст. 40 Конституции РФ, которые гарантируют гражданину право на жилище. В качестве единственного основания для лишения этого права названо решение суда;
• Постановление № 903-ПП не соответствует ст. 46.1 Градостроительного кодекса РФ, которой установлены правила развития (реконструкции) застроенной территории.

Застройка территории кварталов 47, 48 района Кунцево будет производиться коммерческой компанией ПАО «Группа Компаний ПИК» (ранее ЗАО «Кунцево-Инвест») по инвестиционному договору от 20 июня 1996 г. № 633. Этот договор решениями арбитражных судов от 14 ноября 2011 г. по делу № А40-62552/2011 и от 6 марта 2013 г. по делу № А40-21610/2012 отнесен к договорам развития застроенной территории;

• Постановление № 903-ПП не соответствует ст. 16 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации». Этой нормой за собственниками помещений многоквартирных домов в существующей застройке закреплено право общей долевой собственности на земельный участок под домом.

В 17 домах на общих собраниях собственников жители приняли решения о выходе из любых программ как реновации, так и реконструкции, предусматривающих снос их домов. Аналогичное решение принял Совет муниципальных депутатов района Кунцево.

Таким образом, оспариваемое постановление нарушает право частной собственности граждан на квартиры и общее долевое имущество в многоквартирном доме, право частной собственности на земельные участки, находящиеся в общедолевой собственности граждан, право граждан на благоприятную среду обитания и участие в местном самоуправлении.

Итоги рассмотрения дела в суде первой инстанции

Рассмотрение дела в суде первой инстанции в Московском городском суде шло достаточно жестко и формально, доводы жителей-истцов ни суд, ни представителя прокуратуры не интересовали.

К нашему удивлению, судья Московского городского суда Наталья Севастьянова заняла с подачи представителей правительства Москвы позицию о том, что суд при рассмотрении настоящего дела проверяет оспариваемый нормативный акт только в порядке абстрактного нормоконтроля, что, на наш взгляд, является исключительной прерогативой Конституционного Суда РФ, а не суда общей юрисдикции первой инстанции.

Нами было заявлено отдельное ходатайство о необходимости проверки оспариваемого нормативного правового акта в порядке конкретного судебного нормоконтроля, но данное ходатайство осталось без ответа.

Тем не менее именно в ходе рассмотрения этого дела и в результате предъявления обсуждаемого иска правительство Москвы было вынуждено в срочном порядке 18 апреля 2018 г. распоряжением правительства Москвы № 233-РП внести изменения в распоряжение правительства Москвы от 14 января 2003 г. № 30-РП (далее – Распоряжение № 30-РП), а именно утвердить адресный перечень домов, подлежащих сносу в ходе реализации программы реконструкции застроенной территории кварталов 47, 48 района Кунцево.

Необходимо обратить внимание на тот факт, что Распоряжение № 30-РП, которым была утверждена «Программа комплексной реконструкции кварталов № 7, 20, 45, 46, 18, 47, 48 и пос. Рублево района Кунцево ЗАО г. Москвы», было принято еще 14 января 2003 г. и в адресном списке домов под снос в Приложении к Распоряжению № 30-РП первоначально до 18 апреля 2018 г. были указаны к сносу три дома: по ул. Коцюбинского, дом 8, корпус 2; дом 10, по ул. Екатерины Будановой, дом 16.

Все эти действительно аварийные ветхие дома были уже давно снесены, для их жителей был построен новый дом, в который они успешно переселились, право собственности на все как жилые, так и нежилые помещения в новом доме были окончательно оформлены еще в 2010 г.

В связи с этим полагаем, что Распоряжение № 30-РП в части реконструкции 47, 48 кварталов Кунцево прекратило свое действие еще в 2010 г., в связи с чем по объективным причинам внесение в него каких-либо изменений в апреле 2018 г. было неправомерным.

Позиция правительства Москвы была следующей:

• Постановление № 903-ПП принято с соблюдением порядка принятия нормативного правового акта, в том числе с соблюдением требований, устанавливающих полномочия и компетенцию правительства Москвы;
• Проект планировки территории кварталов 47, 48 района Кунцево г. Москвы подготовлен и разработан с соблюдением требований законодательства (ст. 41, 42, 45 ГрК РФ, ч. 1 ст. 40 ГрК г. Москвы, п. 1.2 постановления правительства Москвы от 6 апреля 2010 г. № 270-ПП);
• территория 47, 48 кварталов района Кунцево является незастроенной территорией, поэтому положения ст. 46.1 ГрК РФ к спорным правоотношениям не применимы;
• процедура подготовки и утверждения документации по планировке территории, предусмотренная ст. 45 ГрК РФ, ч. 1 ст. 40 ГрК г. Москвы, соблюдена. Проект планировки территории кварталов 47, 48 района Кунцево прошел процедуру публичных слушаний в соответствии с требованиями ч. 2 ст. 40 ГрК г. Москвы;
• проект планировки, возможно, и не будет реализован в будущем, в связи с чем у истцов в принципе нет предмета для обжалования.

Итак, суд первой инстанции 25 мая 2018 г. вынес решение, которым жителям в иске отказал в связи с тем, что оспариваемое Постановление № 903-ПП не нарушает их законных прав и интересов по следующим основаниям:

• из буквального содержания оспариваемого Постановления № 903-ПП вытекает, что его положения не регулируют вопросы изъятия имущества у собственника, прекращения права собственности на жилые помещения, общее имущество собственников многоквартирных домов, сноса домов, выплаты денежной компенсации и переселения;
• оспариваемый нормативный правовой акт не регулирует гражданские, жилищные и земельные правоотношения, не является основанием для прекращения права собственности на недвижимое имущество, не ограничивает права административных истцов на владение, пользование и распоряжение принадлежащим им имуществом, в том числе права пользования земельными участками, на которых расположены многоквартирные дома;
• оспариваемый нормативный правовой акт представляет собой документацию по планировке территории, направленную на определение перспективного развития конкретной территории и отражающую не только действующие, но также и возможные варианты использования территории в будущем.

Рассмотрение дела в ВС РФ

Во время рассмотрения дела в ВС РФ суд несколько раз откладывал судебное заседания и обязывал представителей правительства Москвы представить ВС РФ документы, обосновывающие снос 37 домов «несносимой серии».

Такие доказательства суду представителями правительства Москвы так и не были представлены.

Представитель правительства Москвы заверил, что само утверждение проекта планировки территории еще не означает реализации этого проекта, в Москве уже существуют прецеденты, когда аналогичные проекты планировки были утверждены, но в дальнейшем не были реализованы.

Таким образом, 22 ноября 2018 г. в ВС РФ, на мой взгляд, не произошло ничего страшного ни для жителей Кунцево, ни для всех москвичей в целом.

Несмотря на то что жителям Кунцево было отказано в иске, ВС РФ подтвердил, что утвержденный постановлением правительства Москвы проект планировки территории не является основанием для сноса жилых домов истцов, изъятия у них имущества, прекращения права собственности на жилые помещения, общее имущество собственников многоквартирных домов, переселения.

Дальнейшие шаги жителей

Поскольку оспариваемое Постановление № 903-ПП не является основанием для регулирования гражданских, земельных и жилищных отношений, правительство Москвы не могло, руководствуясь данным документом, внести изменения в Распоряжение № 30-РП, а именно утвердить адресный перечень домов, подлежащих сносу в ходе реализации программы реконструкции застроенной территории кварталов 47, 48 района Кунцево.

Жители района Кунцево очень надеются, что на этот вопрос даст ответ Московский городской суд в ходе рассмотрения нового дела о признании недействующим Распоряжения № 30-РП со дня вступления в законную силу решения Московского городского суда в части утверждения Адресного перечня жилых домов, подлежащих переселению и сносу в кварталах 47, 48 в соответствии с проектом планировки территории.

В связи с этим, на первый взгляд, «отказное» апелляционное определение ВС РФ может стать еще одним аргументом защиты при рассмотрении нового дела в Московском городском суде.

На настоящий момент в результате объединения двух аналогичных дел, рассматриваемых в Московском городском суде, и подачи многочисленных заявлений о присоединении к коллективному иску жителями района Кунцево истцами по указанному иску выступили уже около 80 жителей района Кунцево, и это еще не предел.

Так что упомянутое Апелляционное определение ВС РФ от 22 ноября 2018 г. – не конец борьбы жителей Кунцево и жителей Москвы за свою собственность, права на участие в местном самоуправлении и благоприятную среду обитания, а только самое начало этой борьбы.