ВС не допустил строительство дачи на участке в границах территории объекта культурного наследия

Несмотря на то что соответствующий вид разрешенного использования участка в г. Севастополе был предусмотрен законодательством Украины, Суд посчитал, что утвержденные Министерством культуры РФ требования более значимы

Одна из экспертов отметила, что ВС РФ встал на защиту конституционного принципа обеспечения сохранности объекта культурного наследия, однако при этом в деле прослеживается нарушение прав собственника спорного участка. Другая полагает, что зачастую о несоблюдении требований целевого использования земельного участка землепользователи узнают при попытке сохранить самовольно возведенные или реконструированные объекты капитального строительства. Третья обратила внимание, что отсутствие сведений о границах зон охраны объектов культурного наследия непосредственно в ЕГРН не означает отсутствие необходимости соблюдения требований к осуществлению деятельности в границах таких зон охраны.

Верховный Суд РФ опубликовал Кассационное определение от 9 февраля по делу № 117-КАД21-18-К4, в котором рассмотрел вопрос о возможности строительства дачного дома на земельном участке, входящем в границы территории объекта культурного наследия.

Житель г. Севастополя Вячеслав Акинин является собственником земельного участка, имеющего вид разрешенного использования «для индивидуального дачного строительства». В марте 2020 г. он направил в Департамент архитектуры и градостроительства г. Севастополя уведомление о планируемом строительстве дачного дома на участке.

26 марта 2020 г. Департамент сообщил заявителю о недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке, поскольку тот расположен в регламентном участке ПР-1 объекта культурного наследия федерального значения – достопримечательного места «Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита». В уведомлении отмечалось, что в соответствии с генеральным планом г. Севастополя, утвержденным решением Севастопольского городского Совета от 13 декабря 2005 г. № 4114, земельный участок Вячеслава Акинина по функциональному назначению расположен в зоне специального назначения, в границах которой размещение объектов индивидуального жилищного строительства также не допускается.

Не согласившись с этим, Вячеслав Акинин обратился в суд с административным исковым заявлением о признании уведомления Департамента о несоответствии незаконным. Он сослался на то, что действующим законодательством разрешается использование упомянутого участка по его целевому назначению «для индивидуального дачного строительства» при условии разработки проекта с разделом по сохранению объекта культурного наследия, определяющего параметры строительства.

Гагаринский районный суд г. Севастополя отказал в удовлетворении требований. Суд исходил из подп. 3.2 п. 3 Приказа Министерства культуры РФ от 12 августа 2016 г. № 1864 «Об утверждении требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия федерального значения – достопримечательное место “Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита”», согласно которому на участке разрешены реконструкция и ремонт уже имеющихся сооружений, однако индивидуальное жилищное строительство и строительство садового дома не разрешены.

Севастопольский городской суд отменил решение первой инстанции и удовлетворил исковые требования, признав уведомление Департамента от 26 марта 2020 г. о несоответствии незаконным. Апелляция исходила из того, что в соответствии с законодательством Украины в 2009 г. спорному участку был установлен вид разрешенного использования «для индивидуального дачного строительства». Также апелляционный суд отметил, что Приказ Минкультуры № 1864 не содержит запрет на строительство на земельном участке Вячеслава Акинина. Четвертый кассационный суд общей юрисдикции оставил без изменения такое решение.

Департамент архитектуры и градостроительства г. Севастополя обратился с кассационной жалобой в Верховный Суд РФ, в которой просил отменить определения судов апелляционной и кассационной инстанций как принятые с нарушениями норм материального и процессуального права.

Рассмотрев кассационную жалобу, ВС указал, что в соответствии со ст. 5 Закона об объектах культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в Единый государственный реестр таких объектов, а также в границах территорий выявленных объектов относятся к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется земельным российским законодательством и названным федеральным законом.

Верховный Суд напомнил, что в пределах земель историко-культурного назначения за пределами земель населенных пунктов вводится особый правовой режим использования земель, запрещающий деятельность, несовместимую с основным назначением этих земель. Использование земельных участков, не отнесенных к землям историко-культурного назначения и расположенных в указанных зонах охраны, определяется правилами землепользования и застройки в соответствии с требованиями охраны памятников истории и культуры.

Судебная коллегия по административным делам ВС отметила, что п. 4 Требований, установленных Приказом Минкультуры № 1864, запрещены проектирование и проведение земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, нарушающих целостность достопримечательного места, создающих угрозу повреждения, разрушения или уничтожения объектов культурного наследия. Также запрещена хозяйственная деятельность, наносящая ущерб окружающей среде – природным и антропогенным объектам и комплексам, санитарному состоянию и гидрологическому режиму водных объектов и элементов гидрографической сети. В соответствии с п. 64 Требований на участке ПР-1 разрешаются эксплуатация объектов по функциональному назначению; строительство зданий туристической инфраструктуры, промышленности, коммунально-складского и иного специального назначения. Такие действия не должны наносить ущерб объектам культурного наследия и при обязательном проведении визуально-ландшафтного анализа. Допускаются реорганизация территории с изменением функционального назначения; ремонт, реконструкция существующих зданий и сооружений, приспособление при изменении функционального назначения; объемно-пространственное решение зданий и сооружений в соответствии с технологией на основе визуально-ландшафтного анализа, исключающего нарушение основных секторов обзора достопримечательного места.

Верховный Суд признал ошибочными выводы суда апелляционной инстанции о том, что Приказ № 1864 не содержит запрет на строительство на земельном участке административного истца, входящем в границы участка ПР-1. Не согласился он и с доводами апелляции о возможности возведения дачного дома на этом участке при наличии специально разработанного проекта с разделом по сохранению объекта культурного наследия.

ВС пояснил, что в соответствии со ст. 7 ЗК РФ, ст. 36 ГрК РФ вид разрешенного использования конкретного земельного участка выбирается из предусмотренных градостроительным регламентом видов и архитектурно-планировочные параметры, касающиеся высоты, площади объектов капитального строительства, установлены только для тех объектов, возведение которых соответствует видам разрешенного использования участка ПР-1. Суд отметил, что п. 66 Требований установлен единственный вид разрешенного использования «обеспечение обороны и безопасности», а при реорганизации территории с изменением функционального назначения для данного участка могут быть установлены виды разрешенного использования: «отдых (рекреация)», «культурное развитие», «обеспечение научной деятельности». При этом для земельного участка административного истца, относящегося к категории земель «земли сельскохозяйственного назначения» и расположенного в границах участка ПР-1, виды разрешенного использования «для индивидуального жилищного строительства», «ведение дачного хозяйства» п. 66 Требований не предусмотрены.

Таким образом, Судебная коллегия ВС пришла к выводу о том, что на принадлежащем Вячеславу Акинину земельном участке индивидуально-жилищное строительство и строительство садового дома недопустимы, в том числе при наличии специального проекта с разделом по сохранению объекта культурного наследия. Таким образом, Верховный Суд отменил судебные акты апелляции и кассации, оставив в силе решение первой инстанции.

Адвокат МГКА «Горбачёв и партнеры» Анастасия Иванова указала, что в данном деле ВС РФ, принимая во внимание особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, устанавливаемый в охранной зоне объекта культурного наследия, встал на защиту конституционного принципа обеспечения сохранности объекта культурного наследия.

Она обратила внимание, что ВС РФ не первый раз исследовал вопрос истца о признании незаконным уведомления о несоответствии планируемого к строительству объекта. Анастасия Иванова отметила, что Кассационным определением
ВС РФ № 117-КАД21-20-К4 от 16 февраля 2022 г. были даны идентичные разъяснения, что еще больше укрепило позицию о недопустимости строительства объектов недвижимости, расположенных в охранных зонах объектов культурного наследия, вне зависимости от установленного в ЕГРН вида разрешенного использования земельного участка, но при условии, что такой запрет на строительство обусловлен попаданием земельного участка правообладателя в границы соответствующего регламентного участка, предусмотренного нормативно-правовым актов органа государственной власти.

Вместе с тем Анастасия Иванова полагает, что в настоящем случае прослеживаются нарушения прав собственника: «Истец, имея в собственности земельный участок, который на основании положений нормативно-правового акта Министерства культуры РФ “попал” в границы охранной территории объекта культурного наследия, не имеет возможности в полной мере реализовать свои права собственника: в частности, речь идет о праве пользования при условии, что вид разрешенного использования такого участка согласно данным ЕГРН позволяет использовать его по назначению».

Фактически, по ее мнению, исходя из правовой позиции, изложенной ВС РФ, стало ясно, что земельный участок истца имеет неправильный вид разрешенного использования, поскольку регламентный участок, в границы которого попал участок истца, предусматривает только единственно возможный вид разрешенного использования. Поскольку из данных, имеющихся в открытых источниках, Правила землепользования и застройки по спорной территории еще не утверждены – указанное может повлечь неблагоприятные для собственника последствия в виде штрафов за использование земельного участка не в соответствии с его целевым назначением, считает Анастасия Иванова. «На мой взгляд, вышеуказанное влечет некую неопределенность, в частности в вопросе, имеется ли необходимость в смене вида разрешенного использования или нет. Наряду с этим, думается, что в настоящем случае одним из способов защиты прав истца по делу может стать возможность возмещения убытков на основании подп. 3 п. 8 ст. 57.1 ЗК РФ, однако практика судов в данном случае, к сожалению, немногочисленна», – полагает Анастасия Иванова

Адвокат АП Московской области Валентина Ященко отметила, что определение Верховного Суда продиктовано действующим земельным законодательством. Подпункт 8 п. 1 ст. 1 ЗК РФ закрепляет в качестве одного из основных принципов земельного законодательства принцип деления земель по целевому назначению на категории, в силу которого правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства, указала адвокат.

«Этот принцип призван обеспечить эффективное использование и одновременно охрану земли, каковым целям служат также положения п. 2 ст. 7, абз. 2 ст. 42 ЗК РФ и п. 2 ст. 260 ГК. Данные нормы возлагают на собственников земельных участков, включая земли населенных пунктов, обязанность использовать их в соответствии с разрешенным видом использования и установленным для них целевым назначением», – поделилась Валентина Ященко. Она подчеркнула, что эту позицию не раз выражал Конституционный Суд (Постановление КС РФ от 30 июня 2011 г. № 13-П; определения КС РФ от 24 декабря 2013 г. № 2153-О; от 24 марта 2015 г. № 671-О; от 23 июня 2015 г. № 1453-О; от 28 февраля 2017 г. № 443-О; от 28 сентября 2017 г. № 1919-О; от 27 сентября 2018 г. № 2347-О и др.).

По мнению адвоката, зачастую о несоблюдении требований целевого использования земельного участка землепользователи узнают при попытке сохранить самовольно возведенные/реконструированные объекты капитального строительства. «Последствия несоблюдения этого принципа приводят к отказу в иске о признании права на такое строение, а иногда и к сносу самовольной постройки и прекращению соответствующих прав на земельные участки, в том числе и права собственности, на основании абз. 2 подп. 1 п. 2 ст. 45, п. 2 ст. 46, подп. 2 п. 1 ст. 47, ст. 54 и 54.1 ЗК РФ», – заключила Валентина Ященко.

Старший юрист практики «Недвижимость. Земля. Строительство» VEGAS LEX Марина Преображенская отметила, что в судебной практике систематически возникают споры, связанные со строительством объектов на земельных участках, расположенных в границах объектов культурного наследия, в том числе и когда градостроительным регламентом установлены строгие ограничения по строительству и реконструкции на таких территориях. Среди прочего судами неоднократно были рассмотрены споры по возможности строительства объектов, в частности жилых домов в границах указанного достопримечательного места, добавила эксперт.

Марина Преображенская заметила, что спорный земельный участок имеет ВРИ «для индивидуального дачного строительства», который был ему присвоен еще в 2009 г. в соответствии с законодательством Украины, однако для территории, в границах которой он расположен, российским законодательством с 2016 г. установлен градостроительный регламент, согласно которому такие виды разрешенного использования, как «для индивидуального жилищного строительства», «ведение дачного хозяйства» не предусмотрены. Она подчеркнула, что земельное и градостроительное законодательство исходит из сохранения прав на использование объектов и земельных участков, расположенных под ними по прежнему виду разрешенного использования, но только для эксплуатации таких объектов. В том случае, если пользователь земельного участка намерен осуществить на нем строительство или реконструкцию объектов, он обязан соблюдать установленные в отношении такого участка требования градостроительных регламентов, действие которых также распространяется и на территории достопримечательных мест, считает эксперт.

«Поскольку градостроительным регламентом не предусмотрено на спорном земельном участке строительство индивидуального жилого дома, то требования административного истца обоснованно признаны судом неправомерными. Следует также обратить внимание, что отсутствие сведений о границах зон охраны объектов культурного наследия непосредственно в ЕГРН не означает отсутствие необходимости соблюдения требований к осуществлению деятельности в границах таких зон охраны, что подтверждено позицией ВС РФ», – уточнила Марина Преображенская.

Анжела Арстанова