Байкальская «правовая аномалия»

Последствия правовой неурегулированности отдельных категорий земель

Саенко Юлия
Управляющий партнер межрегиональной экспертной службы «Legal-FS», руководитель практики судебных процессов и экспертиз, член экспертного совета Комитета Госдумы по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям

09 Февраля 2021
Судебная практикаЗемельное право

Возможно, вы слышали о громких историях на Байкале в связи со сносом жилья граждан и изъятием законно приобретенных ими земель. Речь идет о так называемых «ничьих», бесхозных землях, которые годами государство не ставило на кадастровый учет. Сейчас по многим из них идут судебные споры: кому-то они стоят изъятого недвижимого имущества, кому-то – свободы.

Повторение таких историй возможно по всей России, особенно в туристических кластерах (г. Сочи, Республика Крым и пр.). Попробуем разобраться, почему возникла такая «правовая аномалия» и что с ней делать.

Противоречия данных реестров

В 2020 г. школьный учитель, отец троих детей, лишился законно приобретенного участка земли. Семью, продавшую недвижимость в столице и на вырученные средства купившую землю и построившую дом на Ольхоне, вынуждают снести его за собственный счет. Жители села Песчаная в Ольхонском районе должны были отдать государству законно приобретенные земли.

Преподавателей Иркутского государственного аграрного университета также уговаривают отдать земельные участки вместе с построенным на них жильем в обмен на перспективу получить их же чуть позднее. При этом законность такого гипотетического предоставления не уточняется.

Приведенные истории – последствия так называемой «Байкальской правовой аномалии», где действуют противоречащие друг другу законы.

Уполномоченные государственные и муниципальные органы распределяют земли, руководствуясь данными Росреестра. Согласно сведениям ЕГРН граждане приобретают права на земельные участки, строят на них дома. Однако спустя годы прокуратура в судебном порядке требует вернуть участки, ссылаясь в том числе на то, что земли якобы являются государственным лесным фондом или особо охраняемой природной территорией и пр. Встречаются случаи, когда для обоснования своей позиции прокуратура ссылается на копии документов, обладающих явными признаками подложности, что нередко можно определить даже невооруженным глазом.

Причин таких ситуаций, на мой взгляд, несколько. Первая – противостояние федеральных ведомств. В качестве яркого примера можно привести противостояние позиций Росреестра и Министерства природных ресурсов в вопросе о местоположении границ земель Прибайкальского национального парка. В гражданских делах, рассмотренных Ольхонским районным судом, встречались случаи, когда министерство природных ресурсов настаивало, что спорный участок должен иметь федеральное подчинение, в то время как органы Росреестра со ссылкой на данные ЕГРН и сведения государственного фонда данных по землеустройству утверждали обратное. К сожалению, спор указанных федеральных ведомств в суде первой инстанции был оставлен без внимания. Ему не придали никакого значения, возложив всю ответственность на конечного приобретателя. Удивительно, но Росреестр уверен, что предоставленный участок выделен из земель, не разграниченных в обороте, а обычный гражданин, как полагает суд, должен знать, что мнение Росреестра ошибочно.

В таких обстоятельствах суды нередко приходят к выводу, что гражданин должен был в момент приобретения указанной недвижимости знать о наличии спорной ситуации. К сожалению, перспективы успешного разрешения подобных дел мы ожидаем не ранее рассмотрения вопроса на уровне Верховного Суда РФ или ЕСПЧ.

В нескольких делах, в которых мы с адвокатом Игорем Саенко сейчас выходим в кассацию (к сожалению, мы не вели их в первой и апелляционной инстанциях), наблюдаем указанное противостояние: федеральные ведомства борются между собой, а страдают граждане и муниципальные власти, в частности главы администраций муниципальных образований и мэры районов.

Вторая причина – граждане становятся «разменной монетой» в борьбе с политическими конкурентами: неугодных чиновников легко привлечь к ответственности, пользуясь «слепыми зонами» Байкальской аномалии. Так, экс-мэр Ольхонского района Иркутской области Сергей Копылов в июне 2019 г. был приговорен к трем годам лишения свободы за незаконное распоряжение землей в Прибайкальском национальном парке.

По сведениям Росреестра, спорные земли не имели статуса федеральной собственности, потому управление территориями осуществляли администрации муниципальных образований на основе данных Единого государственного реестра недвижимости.

Представляется, что правовая неурегулированность стала орудием и в отношении экс-мэра Иркутского района Игоря Наумова, которому вменяется незаконное распределение федеральных земель, местоположение которых до сих пор вызывает в судах жаркие споры: одни суды встают на сторону защиты публичных интересов, другие, напротив, утверждают, что однозначных доказательств местоположения границ федеральных земель нет.

Не разграниченные в обороте земли, которыми позволили распоряжаться муниципалитетам, на чьих территориях они расположены, по факту оказались учтенными «кое-как» в других федеральных информационных ресурсах. Однако какой-либо систематизации данных сведений на сегодня нет. По сути, законодательство, регулирующее процессы распоряжения не разграниченными в обороте землями, создало огромную «ловушку» для всех. Возникает ощущение, что документы, подтверждающие права публичных собственников, хранятся у кого-то «под подушкой» – чтобы, когда территорию заселят жители, достать их как «особо секретное», но весьма эффективное «оружие» против не только обычных граждан, но и неугодных чиновников.

Споры с членами дачных товариществ

Приведу три показательных примера того, как проявляется «Байкальская правовая аномалия» по отношению к членам дачных товариществ.

В сентябре 2020 г. 11 жителей населенного пункта, расположенного на берегу Байкала, получили иски, в которых сообщалось об изъятии принадлежащих им земельных участков и сносе жилых построек ввиду пересечения границ спорных территорий с границами Прибайкальского национального парка. Росимущество составило иски на основе проверки, проведенной Межрайонной природоохранной прокуратурой.

Ответчики объединились и предали дело огласке, а мы помогли им оформить документы. На данный момент исковые заявления оставлены судом без рассмотрения, так как истец не рискнул приходить на судебные заседания.

Больше года длились судебные тяжбы об изъятии земли у членов ДНТ «Мечта» под Иркутском. Природоохранная прокуратура настаивала, что земли, на которых расположилось дачное товарищество, относятся к федеральной собственности, и требовала сноса всех строений. Для многих членов садового товарищества построенные там дома были единственным жильем.

Этот судебный спор стал показательным для многих. Вместе с жителями товарищества мы привлекли внимание федеральных властей и законодателей к проблемам фрагментарности сведений государственного кадастрового учета, что способствовало принятию Федерального закона от 29 июля 2017 г. № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения противоречий в сведениях государственных реестров и установления принадлежности земельного участка к определенной категории земель» (далее – Закон о лесной амнистии).

Активная гражданская позиция наших доверителей сделала юридическую помощь им действительно эффективной. Процесс по гражданскому делу № 2-143/2017 продлился больше года и завершился 22 августа 2017 г. Суд отказал истцу в удовлетворении требований в полном объеме. В решении суд справедливо отметил, что ввиду отсутствия надлежащих относимых и допустимых доказательств нахождения спорного участка на землях сельскохозяйственного назначения и лесного фонда доводы истца о нарушении прав и интересов Российской Федерации являются необоснованными. Для усиления эффекта суд напомнил и о силе Закона о лесной амнистии, и о явно пропущенных прокурором сроках исковой давности, и еще о многих убедительных моментах можно прочитать в решении, что для судов общей юрисдикции обычно не характерно. Жители поселка сохранили свои участки и дома. Громкий процесс, выйдя информационно на федеральный уровень, способствовал предотвращению аналогичных земельных споров.

Несколько лет назад преподавателей Иркутской государственной сельскохозяйственной академии, более 25 лет назад получивших участки и построивших дома в Иркутской области, хотели выселить. Несколько лет длились судебные разбирательства, в итоге граждане отстояли их права, но в настоящее время Росимущество обжалует решение суда.

Гражданам предлагают не спорить и добровольно отказаться от недвижимости, обещая, что потом им все будет возвращено. Однако, на мой взгляд, это скорее похоже на махинацию, так как механизм возврата никто толком пояснить не может. Генезис проблем все тот же – отсутствие унифицированной системы государственного кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество, фрагментарность и несопоставимость сведений всех баз данных.

Пути решения проблемы

Считаю, что ошибки государства не должны исправляться за счет граждан. Системные ошибки необходимо устранять путем организации грамотных землеустроительных мероприятий с привлечением профессионалов в определенных областях знаний, а не только по воле надзорно-контрольных органов.

Надзорным органам до подачи в суд подобных исков, на мой взгляд, имеет смысл проанализировать ситуацию: когда и что было оформлено, почему возможны пересечения территорий и каковы масштабы выявленных несоответствий в информации. Для этого представляется целесообразным привлечение кадастровых инженеров – именно они должны проводить комплексные кадастровые работы – и только потом соответствующие ведомства могут договариваться между собой, в том числе о том, из каких средств гражданам и организациям будет компенсирован ущерб в случае необходимости освобождения особо ценных природных территорий.

Напомню, как возникли некоторые из проблем граждан, проживающих в границах Байкальской природной территории. В частности, по всей стране было объявлено о необходимости срочно приватизировать земельные участки, так как «дачная амнистия» не бессрочна (несмотря на частые продления срока ее действия, новый срок установлен до 1 марта 2026 г.). Самые законопослушные граждане, в том числе проживающие на Байкальской природной территории, сделали это, но, как показала практика, в более выгодной ситуации оказались те, кто ничего не предпринимал: к собственникам предъявляются иски, а для простых пользователей законодатели совершенствуют нормы законодательства. После того, как критическая масса судебных споров в буквальном смысле «закипела», принятые 30 декабря 2020 г. поправки в Закон об особо охраняемых природных территориях1 решили проблему граждан, которые еще не успели приватизировать участки.

Благодаря новому Закону в границах населенных пунктов, имеющих пересечения с национальными парками, с 2021 г. землю можно будет приватизировать. Однако судьба тех, кто к моменту законодательных нововведений уже стал «счастливым» обладателем частной собственности, а также тех, у кого земельные участки изъяли до принятия поправок, так и осталась в состоянии неопределенности. К слову, при схожей ситуации в 2017 г. Закон о лесной амнистии, на мой взгляд, оказался более эффективным в части равного подхода к правам граждан. Его принятие позволило не только устранить противоречия в государственных реестрах, но и решить проблему изъятых судами земель, вернуть их законным собственникам, полагавшимся на публичную достоверность данных ЕГРН.

В 2014 г. в Закон о кадастровом учете была введена глава о комплексных кадастровых работах2, смысл которой – объединить данные всех реестров, не игнорируя сведения об актуальном фактическом использовании земель. Кадастровый инженер наделен правом изучить территорию и всю необходимую информацию о ней, в том числе архивную, и сопоставить между собой полученные сведения. Даже если инженеру не удастся взаимоувязать все данные, споры не будут тянуться десятилетиями – законом установлены пресекательные сроки для их урегулирования: т.е. после окончания срока споров не будет, и следующие поколения (жители и инвесторы) таким образом будут застрахованы от предъявления к ним подобных исков. Сегодня мы наблюдаем, что документация времен начала аграрно-земельных реформ, проводимых в России с 90-х гг. ХХ в., оспаривается, несмотря на истечение всех мыслимых сроков исковой давности.

1 Федеральный закон от 30 декабря 2020 г. № 505-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об особо охраняемых природных территориях” и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

2 Федеральный закон от 22 декабря 2014 г. № 447-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О государственном кадастре недвижимости” и отдельные законодательные акты Российской Федерации».