Порядок компенсации убытков при изменении режима землепользования участка уточнят

Поправки в Земельный кодекс подготовлены во исполнение постановления КС РФ, согласно которому изменение режима землепользования по инициативе властей не обязывает владельца участка доказывать факт причинения ему убытка

По мнению одного из экспертов «АГ», после принятия поправок правоприменителям вряд ли станет понятно, что же является «ограничением прав собственников», при котором должны быть возмещены убытки. Другая отметила, что из текста законопроекта не очень понятно, какие ограничения могут быть наложены на собственников в случае включения их участков в границы населенных пунктов, которые влекли бы возникновение убытков, подлежащих компенсации.  

19 сентября Правительство РФ внесло на рассмотрение депутатов законопроект № 1023318-7 о внесении изменений в ст. 57 Земельного кодекса. Поправки разработаны во исполнение Постановления КС РФ № 11-П от 5 марта 2020 г., которым подп. 4 и 5 п. 1 ст. 57 Земельного кодекса были признаны не соответствующими Конституции.

Как ранее писала «АГ», с жалобой в КС обратилась жительница Великого Новгорода Ирина Бутримова, которая в 2009 г. приобрела земельный участок с видом разрешенного использования «для индивидуального жилищного строительства» кадастровой стоимостью свыше 5,8 млн руб. На сопряженной с ее участком территории расположен объект культурного наследия федерального значения – «Хутынский Варлаамов монастырь (руины), XVI в.». В 2015 г. правительство области установило территориальные границы охраняемых зон памятников истории и культуры, а также режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах зон охраны указанного объекта культурного наследия, вид разрешенного использования участка, принадлежащего Ирине Бутримовой, был изменен на «земельные участки (территории) общего пользования», а его кадастровая стоимость снизилась до 1 руб., что подтверждалось выпиской из ЕГРН от 17 апреля 2017 г.

Посчитав, что действиями региональных властей ей причинены убытки, женщина попыталась получить компенсацию в судебном порядке. Однако суды отказали в удовлетворении иска, указав, что лицо, заявляющее требование о возмещении внедоговорного вреда, обязано доказать его наличие и размер, противоправность поведения лица, причинившего вред, причинную связь между наступившими убытками и действиями (бездействием) причинителя вреда, а также его вину, за исключением случаев, когда ответственность наступает без вины. После этого Ирина Бутримова обратилась в Конституционный Суд.

Рассмотрев материалы дела, КС указал, что практика применения подп. 4 и 5 п. 1 ст. 57 ЗК допускает возможность их неоднозначного толкования. Это связано с отсутствием ясности как в вопросе правовой природы предусмотренного этой статьей института возмещения убытков при ограничении прав правообладателей участков, так и в отношении юридических оснований для компенсации – в частности, за правомерные действия госорганов и органов местного самоуправления, которые носят принудительный характер. Высшая инстанция напомнила, что законодательные предписания в сфере гарантий права собственности должны обладать максимальной степенью ясности, не допускающей противоречивого толкования.

Суд указал, что в силу неопределенности нормативного содержания и с учетом противоречивого толкования на практике они не позволяют однозначно определить условия возмещения убытков в случае ограничения прав правообладателей земельного участка правомерными действиями госоргана или органа местного самоуправления в связи с установлением зоны охраны объекта культурного наследия. В связи с этим в законодательство потребовалось внести изменения. «При этом федеральный законодатель не лишен возможности на основе объективного и разумного оправдания различий в правах предусмотреть для особых случаев возмещения убытков, причиненных правомерными действиями органов государственной власти или органов местного самоуправления, особенности порядка определения состава и размера таких убытков», – указывал КС.

Внесенным в Думу законопроектом предлагается изложить подп. 4 и 5 п. 1 ст. 57 ЗК РФ в новой редакции. Согласно поправкам, возмещению в полном объеме (включая упущенную выгоду) подлежат убытки, причиненные, в частности, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, в том числе в связи с установлением зоны с особыми условиями использования территории, публичного сервитута, резервированием земельного участка для государственных и муниципальных нужд.

Кроме того, право на полное возмещение возникнет и в случае изменения целевого назначения земельного участка на основании соответствующего ходатайства органа госвласти или муниципалитета без согласия его правообладателя, в случаях перевода данного земельного участка из состава земель одной категории в другую для создания или расширения особо охраняемой природной территории без изъятия земельного участка у его правообладателя либо в связи с установлением, изменением границ населенного пункта или включением земельного участка в границы населенного пункта.

Комментируя поправки, директор юридической компании «КОНУС» Алексей Силиванов отметил, что ранее Конституционный Суд, анализируя нормы Земельного кодекса, пришел к выводу о том, что в законе отсутствует ясность как в вопросе правовой природы возмещения убытков при ограничении прав правообладателей участков, так и в отношении юридических оснований, условий для компенсации – в частности, за правомерные действия госорганов и органов местного самоуправления, которые носят принудительный характер.

По мнению эксперта, для устранения этой неопределенности законодатель решил пойти самым простым путем – внести в оспоренные ранее нормы Земельного кодекса изменения по поводу частных случаев, рассмотренных КС. «Я же считаю, что ситуаций, когда правомерными решениями органов власти собственнику могут быть причинены убытки, множество, и нет смысла пытаться их перечислить в законе. Не думаю, что после принятия этих поправок всем правоприменителям станет понятно, что же является “ограничением прав собственников”, при котором должны быть возмещены убытки. Отсутствие в Кодексе понятных критериев, не допускающих двусмысленного толкования, при которых собственнику должны быть возмещены убытки, причиненные правомерными действиями властей, может повлечь дальнейшие споры в ситуациях, которые сегодня в законе прямо не предусмотрены», – заключил Алексей Силиванов.

Руководитель практики недвижимости и ГЧП юридической компании «Дювернуа Лигал» Ольга Батура отметила, что законопроект устраняет выявленный Конституционным Судом пробел в правовом регулировании. «Вместе с тем радикальное изменение претерпел подп. 5 п. 1 ст. 57 Земельного кодекса РФ. И если действующая редакция этой нормы в качестве основания возмещения убытков землепользователям называет любые случаи изменения целевого назначения земельного участка на основании ходатайства органа государственной власти или органа местного самоуправления о переводе земельного участка из состава земель одной категории в другую без согласования с правообладателем земельного участка, то новая редакция сужает круг таких случаев. К данным основаниям планируется отнести только случаи включения земельного участка в границы территории населенного пункта, а также в связи с созданием или расширением особо охраняемой природной территории», – отметила она.

По словам эксперта, из текста законопроекта пока не очень понятно, какие ограничения могут быть наложены на собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, правообладателей расположенных на земельных участках объектов недвижимости в случае включения таких участков в границы населенных пунктов, которые влекли бы возникновение убытков, подлежащих компенсации.