Выявлена неконституционность нормы, на основании которой суды не стали рассматривать административный иск к избиркому

КС указал, что обжалование решения избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидата не может быть основанием для отказа рассмотрения административного иска в суде по причине пропуска срока

В комментарии «АГ» представитель одной из заявительниц Григорий Вайпан отметил, что законодатель может предусмотреть как исключительно судебный порядок обжалования, так и двухступенчатый. Во втором случае главное, чтобы решения вышестоящих избиркомов тоже можно было проверить в суде.

24 марта Конституционный Суд вынес Постановление № 12-П, в котором разобрался, соответствует ли Конституции норма, позволяющая отказать в рассмотрении судом административного искового заявления, касающегося решения избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидата в связи с пропуском кандидатом десятидневного срока на обращение в суд из-за того, что он обжаловал решение об отказе в регистрации в вышестоящую избирательную комиссию.

История дела

Окружная избирательная комиссия по выборам депутата Московской городской Думы седьмого созыва по одномандатному избирательному округу № 42 решением от 16 июля 2019 г. отказала Анастасии Брюхановой, выдвинутой региональным отделением политической партии «Российская объединенная демократическая партия «ЯБЛОКО» в Москве, в регистрации кандидатом в депутаты на выборах в Мосгордуму. Причиной отказа стало выявление в подписных листах для сбора подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидата более 10% недействительных подписей и недостаточное количество достоверных подписей, представленных для регистрации кандидата.

Московская городская избирательная комиссия, проверив по жалобе Анастасии Брюхановой решение окружной избирательной комиссии, 30 июля 2019 г. оставила ее без удовлетворения, дополнительно указав, что подлежащие представлению сведения о зарубежном имуществе кандидата и его семьи оформлены с нарушением законодательных требований, что также является основанием для отказа в регистрации кандидата. ЦИК России постановлением от 9 августа 2019 г. оставила жалобу на решения нижестоящих избирательных комиссий без удовлетворения.

Решением Мосгорсуда, оставленным без изменения апелляционным определением Верховного Суда, Анастасии Брюхановой было отказано в удовлетворении поданного 18 августа 2019 г. административного искового заявления о признании незаконными решений избирательных комиссий. В обоснование суды указали, что она пропустила десятидневный срок для обжалования решения окружной избирательной комиссии.

Довод о необходимости исчислять срок для обращения в суд с соответствующим требованием со дня принятия по ее жалобе постановления ЦИК России был отклонен с указанием на то, что предварительное обжалование в вышестоящую избирательную комиссию решения об отказе в регистрации кандидата не служит обязательным условием для его судебного оспаривания, установленный для которого срок не прерывается обжалованием этого решения в вышестоящую избирательную комиссию. Также суды отметили, что решения Московской городской избирательной комиссии и ЦИК России самостоятельного значения не имеют, поскольку ими жалобы на решение окружной избирательной комиссии оставлены без удовлетворения.

По аналогичным причинам окружная избирательная комиссия по выборам депутата Московской городской Думы седьмого созыва по одномандатному избирательному округу № 37 отказала в регистрации кандидатом в депутаты Елене Русаковой.

Московская городская избирательная комиссия, проверив по жалобе Русаковой решение окружной избирательной комиссии, 26 июля 2019 г. оставила ее без удовлетворения, дополнительно указав, что, вопреки законодательным требованиям, в заявлении кандидата о согласии баллотироваться не указан уровень образования, не названы источники доходов, а финансовый отчет составлен с нарушениями, что также является основанием для отказа в регистрации кандидата. ЦИК России постановлением от 7 августа 2019 г. оставила без удовлетворения жалобу кандидата на решения нижестоящих избирательных комиссий.

Елена Русакова обратилась в Тверской районный суд г. Москвы с административным исковым заявлением об отмене постановления ЦИК России. Определением от 14 августа 2019 г., оставленным без изменения Мосгорсудом, заявление было возвращено со ссылкой на неподсудность дела районному суду и указанием, что ЦИК России нового решения по существу вопроса, связанного с регистрацией кандидата, не принимала и что истица фактически оспаривает решение окружной избирательной комиссии, а потому иск подлежит рассмотрению Московским городским судом.

15 августа 2019 г. определением судьи Верховного Суда, оставленным без изменения Апелляционной коллегией ВС, административное исковое заявление с тем же требованием было возвращено Елене Русаковой со ссылкой на неподсудность дела Верховному Суду. Он также разъяснил, что дело подлежит рассмотрению Мосгорсудом в качестве суда первой инстанции, поскольку постановлением ЦИК России оставлены без изменения решения Московской городской избирательной комиссии и окружной избирательной комиссии.

12 августа 2019 г. Елена Русакова подала административное исковое заявление о признании незаконным постановления ЦИК России в Мосгорсуд, который отказал в его удовлетворении по той причине, что кандидатом пропущен десятидневный срок для обжалования решения окружной избирательной комиссии. Помимо прочего суды отметили, что постановление ЦИК России не содержит нового решения по существу поставленного вопроса и подлежит судебной проверке одновременно с решениями нижестоящих избирательных комиссий, с которыми истица выражает несогласие.

Обжалование в КС

Анастасия Брюханова и Елена Русакова обратились с жалобами в Конституционный Суд. Они указали, что ч. 4 ст. 240 КАС не соответствует Конституции в той мере, в какой по своему буквальному смыслу и смыслу, придаваемому норме правоприменительной практикой, влечет безусловный отказ в рассмотрении по существу судом административного искового заявления, касающегося решения нижестоящей избирательной комиссии, не зарегистрировавшей кандидата в депутаты, или решения вышестоящей избирательной комиссии, оставившей без удовлетворения поданную в связи с этим жалобу, по мотиву пропуска срока для обращения в суд, когда кандидат в депутаты предварительно обжаловал решение нижестоящей избирательной комиссии в вышестоящую избирательную комиссию в установленный законом срок.

Кроме того, Елена Русакова посчитала, что ст. 19, п. 7 ч. 1 ст. 20 и п. 7 ст. 21 КАС, а также п. 7 ч. 4 ст. 2 Закона о Верховном Суде противоречат Конституции, поскольку по своему буквальному смыслу и в их понимании правоприменительной практикой влекут обязанность лица оспаривать в суде решение вышестоящей избирательной комиссии вместе с решением нижестоящей избирательной комиссии, которым ему отказано в регистрации в качестве кандидата в депутаты, причем подсудность дела определяется в зависимости от уровня избирательной комиссии, чье решение обжаловалось в вышестоящую избирательную комиссию.

Выводы КС

Изучив материалы дела, Суд указал, что в соответствии со ст. 74, 96 и 97 Закона о Конституционном Суде по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан он проверяет конституционность закона, примененного в конкретном деле заявителя, если придет к выводу о наличии неопределенности в вопросе о том, соответствуют ли оспариваемые законоположения Конституции, и принимает постановление только по предмету, указанному в жалобе, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению, оценивая как буквальный смысл соответствующих законоположений, так и смысл, придаваемый им сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых норм, не будучи связанным при принятии своего решения изложенными в жалобе основаниями и доводами.

Таким образом, отметил КС, предметом рассмотрения по настоящему делу являются: ст. 19, п. 7 ч. 1 ст. 20 и п. 7 ст. 21 КАС и п. 7 ч. 4 ст. 2 Закона о Верховном Суде в той мере, в какой на основе данных положений разрешается вопрос о подсудности административного дела об оспаривании решения вышестоящей избирательной комиссии, которым оставлено в силе решение окружной избирательной комиссии по выборам в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ об отказе в регистрации кандидата в депутаты.

Также предметом рассмотрения по настоящему делу является ч. 4 ст. 240 КАС в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования она служит основанием для отказа в рассмотрении (в удовлетворении) судом административного искового заявления, касающегося решения избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидата, в связи с пропуском заявителем (кандидатом) десятидневного срока обращения в суд в случае предварительного обжалования таким лицом решения об отказе в регистрации в вышестоящую избирательную комиссию в установленный законом срок.

Конституционный Суд указал, что согласно КАС административные дела, за исключением административных дел, предусмотренных ст. 17.1, 18, 20 и 21 этого Кодекса, а также дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, подсудных арбитражным судам, рассматриваются районным судом в качестве суда первой инстанции (ст. 19); административные дела об оспаривании решений (уклонения от принятия решений) избирательных комиссий субъектов РФ (независимо от уровня выборов), окружных избирательных комиссий по выборам в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов России, за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий, рассматривают в качестве суда первой инстанции верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа (п. 7 ч. 1 ст. 20); административные дела об оспаривании решений (уклонения от принятия решений) ЦИК России (независимо от уровня выборов), за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий, рассматривает в качестве суда первой инстанции Верховный Суд (п. 7 ст. 21). Последнее предписание, заметил КС, содержится также в п. 7 ч. 4 ст. 2 Закона о Верховном Суде.

Кроме того, высшая инстанция отметила, что согласно п. 10 Постановления Пленума Верховного Суда от 31 марта 2011 г. № 5 «О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» решения вышестоящих избирательных комиссий, оставляющие в силе решения нижестоящих комиссий, могут быть оспорены в судебном порядке вместе с решением нижестоящей комиссии, разрешившей вопрос по существу; подсудность дела в таких случаях определяется в зависимости от уровня избирательной комиссии, решение которой обжаловалось в вышестоящую избирательную комиссию.

«Следовательно, действующее правовое регулирование исходит из того, что если решение окружной избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидата в депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации после его внесудебного обжалования оставлено в силе решением вышестоящей избирательной комиссии (решениями вышестоящих избирательных комиссий), то административное дело об оспаривании такого решения вышестоящей избирательной комиссии (таких решений) вместе с решением окружной избирательной комиссии подлежит рассмотрению соответствующим верховным судом республики, краевым, областным судом, судом города федерального значения, судом автономной области, судом автономного округа в качестве суда первой инстанции. Благодаря этому судебное оспаривание сохраняющего свою силу решения окружной избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидата в итоге всегда – независимо от того, обжаловалось ли оно во внесудебном порядке (в вышестоящую избирательную комиссию) или нет, – предполагает подачу административного искового заявления в один и тот же суд и ни при каких обстоятельствах не оставляет заинтересованным лицам пространства для произвольного изменения подсудности», – резюмировал КС.

Конституционный Суд указал, что в соответствии с ч. 4 ст. 240 КАС административное исковое заявление, касающееся решения избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидата, может быть подано в суд, в частности лицом, выдвинутым в качестве такого кандидата, в течение 10 дней со дня принятия избирательной комиссией оспариваемого решения. Он отметил, что предварительное обращение лица за защитой избирательных прав в вышестоящую комиссию, в том числе в избирательную комиссию субъекта РФ, ЦИК России, не является обязательным условием для обращения в суд с административным исковым заявлением об оспаривании соответствующего решения избирательной комиссии (п. 8 ст. 75 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ и ч. 17 ст. 239 КАС).

Вместе с тем, заметил КС, установленные законом сроки вынесения вышестоящими избирательными комиссиями решений по жалобам на решения нижестоящих избирательных комиссий об отказе в регистрации кандидатов зачастую исключают для выдвинутых кандидатами лиц возможность реального судебного оспаривания решений названных избирательных комиссий уже после первого обжалования ими решения нижестоящей избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидата в вышестоящую избирательную комиссию.

Суд указал, что согласно Закону об основных гарантиях избирательных прав жалоба на решение комиссии об отказе в регистрации кандидата может быть подана в течение 10 дней со дня принятия обжалуемого решения (п. 2 ст. 78). Решения по жалобам, поступившим до дня голосования в период избирательной кампании, принимаются в пятидневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а в день голосования или в день, следующий за днем голосования, – немедленно. Если же факты, содержащиеся в жалобах, требуют дополнительной проверки, решения по ним принимаются не позднее чем в десятидневный срок (п. 18 ст. 38, п. 4 ст. 78).

«Поскольку жалобы на решения избирательных комиссий об отказе в регистрации кандидатов во многих случаях требуют от вышестоящих избирательных комиссий дополнительной проверки документов и материалов, связанных со сбором подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидатов и соблюдением ими установленных законом ограничений и запретов, то рассмотрение вышестоящей избирательной комиссией таких жалоб может потребовать использования максимального срока, отведенного законом, т.е. десяти дней. При указанных обстоятельствах с учетом пресекательного характера десятидневного срока оспаривания решения избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидата, не подлежащего восстановлению независимо от причин его пропуска (ч. 4 и 7 ст. 240 КАС Российской Федерации), полностью утрачивается возможность реального рассмотрения по существу административного искового заявления, касающегося решения избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидата», – указал Конституционный Суд.

Что постановил Суд

Таким образом, КС постановил, что ст. 19, п. 7 ч. 1 ст. 20, п. 7 ст. 21 КАС и п. 7 ч. 4 ст. 2 Закона о Верховном Суде не противоречат Конституции. При этом ч. 4 ст. 240 КАС Суд признал не соответствующей Конституции в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования она предусматривает отказ в рассмотрении (в удовлетворении) судом административного искового заявления, касающегося решения избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидата, в связи с пропуском заявителем (кандидатом) десятидневного срока обращения в суд, установленного данным Кодексом, в случае предварительного обжалования таким заявителем (кандидатом) решения об отказе в регистрации в вышестоящую избирательную комиссию.

КС указал, что федеральному законодателю надлежит внести в действующее правовое регулирование необходимые изменения, направленные на обеспечение эффективного судебного оспаривания решения избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидата, либо посредством разумного согласования с возможностью обжалования такого решения в вышестоящую избирательную комиссию, либо путем введения по аналогии с решением избирательной комиссии о регистрации кандидата правила о его отмене только судом.

До внесения изменений административное исковое заявление, касающееся решения избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидата, после истечения закрепленного ч. 4 ст. 240 КАС срока может быть подано в суд заявителем (кандидатом) в случае предварительного обжалования такого решения в установленном законом порядке в вышестоящую избирательную комиссию в предусмотренный п. 2 ст. 78 Закона об основных гарантиях избирательных прав пятидневный срок со дня принятия вышестоящей избирательной комиссией решения об оставлении жалобы без удовлетворения.

При этом Суд заметил, что признание ч. 4 ст. 240 КАС не соответствующей Конституции не затрагивает результатов выборов в Московскую городскую Думу, состоявшихся 8 сентября 2019 г., и не может служить основанием для их пересмотра. Этим для заявителей по настоящему делу не исключается возможность использовать для защиты своих прав компенсаторные механизмы, предусмотренные действующим законодательством, в соответствии со ст. 53 Конституции, гарантирующей каждому право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.

Представитель Анастасии Брюхановой высказался за обязательную возможность проверки решения избиркома в суде

Представитель Анастасии Брюхановой юрист Григорий Вайпан указал, что нарушение конституционных прав заявительниц было очевидным, и КС это подтвердил.

На вопрос о том, какой, по его мнению, вариант поправок наиболее предпочтителен, Григорий Вайпан отметил, что в международной практике существуют разные модели, включая оба варианта, указанные Судом: «Законодатель может предусмотреть как исключительно судебный порядок обжалования, так и двухступенчатый (сначала жалобы в вышестоящие избиркомы, а потом иск в суд). Во втором случае главное, чтобы решения вышестоящих избиркомов тоже можно было проверить в суде и чтобы кандидат не оказывался перед выбором – отказаться от права на жалобу в ЦИК или утратить возможность обратиться в суд. Так указано, например, в Кодексе добросовестной практики в сфере избирательного права, принятом Венецианской комиссией Совета Европы в 2002 году».

Юрист заметил, что процедура обжалования в избирательных комиссиях имеет свои преимущества, поскольку это узкоспециализированные органы, хорошо разбирающиеся в электоральных вопросах. Кроме того, предварительное обращение с жалобами в вышестоящие избиркомы часто помогает снизить нагрузку на суды, особенно если речь идет о перепроверке большого числа подписей. Например, в деле Анастасии Брюхановой Мосгоризбирком и ЦИК вернули ей 411 из 1118 подписей, которые изначально забраковала окружная комиссия, указал Григорий Вайпан.

«Варианты согласования досудебного и судебного порядков обжалования тоже могут быть разными: можно приостанавливать течение срока на обращение в суд на время рассмотрения жалоб вышестоящими избиркомами либо можно исчислять срок на подачу иска в суд с момента принятия последнего решения вышестоящим избиркомом. Конституционный Суд выбрал второй вариант и предписал использовать его в качестве переходного регулирования», – отметил он.

Григорий Вайпан указал, что по делам о защите избирательных прав КС последовательно исходит из того, что его постановления не служат основанием для пересмотра результатов выборов, но при этом указывает, что заявители имеют право на возмещение вреда. Он добавил, что решение о том, какие действия будут предприняты далее, еще не принято.

Эксперты «АГ» проанализировали постановление

Главный научный сотрудник Центра исследований проблем территориального управления и самоуправления Московского государственного областного университета, д.ю.н. Александр Чертков указал, что суды общей юрисдикции правомерно отметили, что обжалование в вышестоящую избирательную комиссию кандидатом в депутаты отказа в его регистрации на выборах не исключает судебного обжалования. В то же время они проигнорировали, что фактически действующий порядок обжалования зачастую исключает реальную возможность судебного оспаривания таких решений в силу ограниченности сроков.

«В свою очередь Конституционный Суд руководствуется императивом justitia nemine neganda est (нельзя никому отказывать в правосудии), а также международно-правовой и конституционной обязанностью государства обеспечить осуществление права на справедливую, компетентную и эффективную судебную защиту избирательных прав», – заметил Александр Чертков.

По его мнению, из двух возможных путей решения проблемы предпочтительным видится разумное согласование возможностей обжалования решения избирательной комиссии в вышестоящую избирательную комиссию и в суд. «Данный путь сохраняет обе возможности защиты своих прав для кандидатов. Вместе с тем следует позитивно оценить предоставление Конституционным Судом возможности выбора путей преодоления правовой неопределенности федеральному законодателю, что свидетельствует о гибкости практики Суда и его стремлении к скорейшему обеспечению защиты прав граждан», – резюмировал эксперт.

Адвокат АП Архангельской области Владимир Цвиль назвал правовую позицию КС достаточно ожидаемой, поскольку судебная защита является гарантией признания и соблюдения всех других прав и свобод, а потому ее подмена рассмотрением спора внесудебными органами недопустима. Только суд может окончательно разрешить дело, а это, подчеркнул он, важная гарантия правопорядка.

Владимир Цвиль заметил, что проблема истечения сроков для обращения в суд в случае оспаривания решения административного органа в вышестоящую инстанцию (в частности, обжалования решений избирательных комиссий) не является недавно возникшей: она была известна и прежде, притом что отсутствовало единство судебной практики по указанному вопросу. «При правильном толковании законодательства в свете фундаментального конституционного принципа судебной защиты – суды имели возможность и несли функциональную обязанность рассматривать по существу подобные вопросы как отвечающие требованию соблюдения сроков притязания на судебную защиту. Состоявшееся решение КС поставило на вид логику разрешения данного вопроса и окончательно разрешило соответствующую проблему», – указал адвокат.

По его мнению, оба предложенных федеральному законодателю варианта могут обеспечить эффективность государственной судебной защиты избирательных прав. «Однако, учитывая скоротечность избирательного процесса и неотъемлемость права на судебную защиту, приоритетным видится вариант только с судебным обжалованием решения избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидата», – заключил Владимир Цвиль.