ВС указал, когда проверка правомерности действий депутата осуществляется в порядке КАС

Как подчеркнул Суд, при рассмотрении вопросов о предоставлении материальной помощи гражданам депутат наделен собственной компетенцией и реализует в таком случае публичные властные полномочия в отношении граждан

Одна из экспертов отметила, что нижестоящие суды допустили ошибки в связи с неверным определением правовой природы правоотношения, возникшего между административными истцами и депутатом. Другая обратила внимание, что суды пришли к выводу об отсутствии нарушения прав административных истцов без принятия заявления к производству и без исследования позиций сторон. Третья обратила внимание на ошибку разграничения предметов КАС и ГПК, которую допустил суд первой инстанции в данном деле.

Верховный Суд опубликовал Кассационное определение
по делу № 4-КАД22-18-К1, в котором подтвердил, что разрешение требований граждан о возложении обязанности на депутата областной Думы направить им ответы по их обращению входит в компетенцию судебных органов.

Марк и Ксения Урманы направили депутату Московской областной Думы обращение о предоставлении материальной помощи Марку Урману для получения образования. Считая незаконным полученный ответ, Урманы обратились в суд с административным исковым заявлением к депутату и Московской областной Думе. Административные истцы отмечали, что депутат рассматривал их обращение с нарушением установленных сроков и дал ответ, не разъяснив право на обжалование. В связи с этим они просили признать незаконным бездействие депутата, возложить на него обязанность рассмотреть их обращение по существу и дать разъяснения.

Определением судьи Балашихинского городского суда Московской области от 26 мая 2021 г. было отказано в принятии административного искового заявления. Суд первой инстанции исходил из того, что заявленные требования не подлежат рассмотрению в порядке административного судопроизводства, а должны быть рассмотрены в порядке гражданского судопроизводства.

Проверяя законность данного определения, Московский областной суд посчитал ошибочным такой вывод. Вместе с тем он указал, что в силу положений ст. 1, 8, 9 закона Московской области от 30 октября 2007 г. № 191/2007-03 «О статусе депутата Московской областной Думы» депутат законодательного органа субъекта РФ не реализует административные и иные публично-властные полномочия на исполнение и применение законов и подзаконных актов по отношению к своим избирателям, соответственно, его действия (бездействие) не могут быть оспорены в порядке гл. 22 КАС РФ. Помимо этого, исходя из конституционного принципа разделения властей, суд не вправе в порядке административного судопроизводства давать оценку деятельности депутатов Московской областной Думы при осуществлении ими своих полномочий, возлагать на них обязанность совершать определенные действия, в том числе по обращениям конкретных граждан, пояснил апелляционный суд. В связи с этим он посчитал, что разрешение требований истцов о возложении обязанности на депутата областной Думы направить им ответы конкретного содержания не входит в компетенцию судебных органов, оставив без изменений решение суда первой инстанции.

Судья Первого КСОЮ с выводами нижестоящих судов согласился, указав на правильность вывода апелляции о том, что заявленные административные требования не входят в компетенцию судебных органов.

Впоследствии Марк и Ксения Урманы обратились с кассационной жалобой в Верховный Суд РФ, в которой просили об отмене оспариваемых судебных постановлений, поскольку, по их мнению, судами неправильно применены нормы процессуального права при решении вопроса о принятии административного искового заявления к производству суда.

Рассмотрев дело, ВС, ссылаясь на Постановление Пленума ВС от 28 июня 2022 г. № 21, разъяснил, что действующее законодательство об административном судопроизводстве, а равно руководящие разъяснения по вопросам его применения определяют, что в порядке административного судопроизводства осуществляется судебная проверка правомерности действий (бездействия) государственных органов и лиц, наделенных публичными полномочиями.

Суд обратил внимание, что законодательство Московской области, действовавшее на момент разрешения судами вопроса о принятии административного искового заявления, предполагало возможность оказания материальной помощи гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, на основании заявления, направленного депутату Московской областной Думы.

Так, ВС указал, что постановлением правительства Московской области от 26 января 2021 г. № 24/3 был утвержден соответствующий Порядок оказания материальной помощи гражданам. Пунктом 5 Порядка предусмотрено, что материальная помощь оказывается на основании личного заявления одиноко проживающего гражданина или одного из членов семьи об оказании материальной помощи, поступившего от депутата Московской областной Думы по избирательному округу заявителя в территориальное структурное подразделение Минсоцразвития Московской области по месту жительства заявителя, и при наличии средств в бюджете области.

В силу п. 8 Порядка заявление, поступившее от депутата, и документы, представленные заявителем, направляются руководителем территориального подразделения министерства для рассмотрения на заседании территориальной комиссии по оказанию экстренной социальной помощи гражданам в срок, не превышающий 11 рабочих дней со дня регистрации заявления в территориальном подразделении министерства. При рассмотрении вопроса об оказании материальной помощи в работе комиссии могут принимать участие (по согласованию) представители Московской областной Думы.

Как подчеркнул ВС, при таких обстоятельствах оказание материальной помощи Марку Урману было возможно в случае направления его заявления депутатом Московской областной Думы в уполномоченный орган. В данном случае депутат наделен специальными полномочиями и собственной компетенцией на исполнение и применение законов и подзаконных актов по отношению к административным истцам. В связи с этим ВС признал необоснованными выводы нижестоящих судов о том, что депутат не реализует в таком случае публичные властные полномочия в отношении граждан.

Суд отметил, что Марк и Ксения Урманы в своем административном исковом заявлении как раз ссылаются на нарушение их права на решение вопроса о выплате материальной помощи и получение достоверной и своевременной информации об этом. Вместе с тем само обращение административных истцов и ответ на него, на незаконность которого они ссылаются, обращаясь в суд с иском, в материале отсутствуют, указано в определении. ВС принял во внимание, что в силу ст. 10 Закона о порядке рассмотрения обращений граждан РФ государственный орган и должностное лицо обязаны обеспечить объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения гражданина.

Таким образом, Верховный Суд признал ошибочными выводы нижестоящих судов о том, что требования истцов по данному делу направлены на обязание депутата областной Думы направить им ответ конкретного содержания и что рассмотрение подобных требований не входит в компетенцию судебных органов. В связи с этим он отменил обжалуемые судебные акты, направив дело в суд первой инстанции для рассмотрения со стадии принятия к производству административного искового заявления.

Доцент кафедры конституционного права Санкт-Петербургского государственного университета, к.ю.н. Анна Васильева отметила, что основная проблема в рассмотренном деле состоит в доступе к правосудию при обращении административных истцов с требованиями о признании незаконными действий (бездействия) депутата, выразившихся в нерассмотрении обращения граждан. Эксперт полагает, что все приведенные нижестоящими судами аргументы являются ошибочными в связи с неверным определением правовой природы правоотношения, возникшего между административными истцами и депутатом.

Правоотношения возникли в связи с реализацией административными истцами права на обращение в госорганы, гарантированное ст. 33 Конституцией РФ; такое право является субъективным публичным правом и реализуется в публичных правоотношениях, отметила Анна Васильева. При реализации самостоятельного по своей сущности субъективного публичного права на обращение граждане имеют право получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, указала эксперт. Этому праву, как пояснила Анна Васильева, корреспондирует обязанность государственного органа, должностного лица, рассматривающего обращение, дать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов. Если же такое обращение подано в орган, должностному лицу, к компетенции которых не относится рассмотрение поставленного в обращении вопроса, то необходимо направить обращение по подведомственности и уведомить об этом гражданина, уточнила эксперт.

«Таким образом, в рамках анализируемого дела речь идет о доступе к правосудию для защиты субъективного публичного права на обращение в государственные органы, которое подлежит судебной защите в рамках административного судопроизводства. Возможное нарушение права на обращение создает препятствия для реализации другого субъективного права – права на получение материальной помощи», – прокомментировала Анна Васильева.

Председатель Коллегии адвокатов Республики Марий Эл «Тезис» Оксана Ухова отметила, что анализ судебной практики по вопросам обжалования бездействия депутатов различных представительных органов показывает, что споры, подобные описанному, не являются редкостью. Если у лица, на которого возложены общественные и государственные полномочия, есть прописанные регламентами и нормативными актами функции, перечень решаемых задач и обязанности, то возможность обжалования уклонения от их исполнения может быть предметом судебного разбирательства, разъяснила эксперт. «На мой взгляд, в этом и выражена функция судебного контроля, которая, вопреки утверждению судов, рассматривавших дело, не предполагает вмешательство в деятельность иной ветви власти, а предполагает лишь оценку совершенных или не совершенных действий, в данном случае конкретного депутата, на предмет соответствия возложенным на него правомочиям и корреспондирующим им обязанностям», – поделилась Оксана Ухова.

Адвокат напомнила, что право административных истцов обратиться в суд с заявленными требованиями прямо вытекает из ч. 1 ст. 4, ч. 1 ст. 218 КАС РФ, которые наделяют заинтересованное лицо правом на обращение в суд. Сделать это лицо может, если полагает, что нарушены или оспорены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов или на него незаконно возложены какие-либо обязанности. Вместе с тем проверка того, входит ли в полномочия лица (депутата) совершение тех или иных действий и имеется ли нарушение прав и законных интересов подателя иска, осуществляется на этапе судебного рассмотрения, подчеркнула Оксана Ухова. «Так что, на мой взгляд, Верховным Судом в рассматриваемом случае устранена очевидная ошибка нижестоящих судов, которые вынесли суждение об отсутствии нарушения прав административных истцов без принятия заявления к производству и без исследования позиций сторон по делу», – считает эксперт.

Юрист ART DE LEX Александра Козина указала, что определение ВС затрагивает две проблемы: разграничение предметов КАС и ГПК и характер актов, подлежащих оспариванию по КАС. И если вторую проблему Верховный Суд последовательно рассматривает, то относительно первой не высказывается, хотя, по мнению эксперта, ошибка, допущенная судом первой инстанции, является показательной. «Несмотря на многочисленные попытки разграничить предметы КАС и ГПК, относительная неудачность Постановления Пленума ВС РФ от 27 сентября 2016 г. № 36 дает о себе знать: размытое разъяснение того, какие иски об оспаривании деяний лиц, наделенных публичными полномочиями, являются административно-правовыми, а какие – гражданско-правовыми, привело к тому, что суды общей юрисдикции принимали и принимают диаметрально противоположные судебные акты в схожих обстоятельствах», – считает Александра Козина.

Эксперт также подчеркнула, что суд первой инстанции, выявляя ошибку истца в определении подведомственности на этапе принятия административного искового заявления, должен был сам определить верный вид судопроизводства, информировать об этом участников процесса и рассмотреть дело в соответствии с применимым процессуальным законом. Такой вывод соответствует позиции, высказанной Верховным Судом ранее (определения от 29 августа 2017 г. № 69-КГ17-17; от 1 августа 2017 г. № 53-КГ17-8; от 26 января 2018 г. № 81-КГ17-27). Ожидалось, что в комментируемом определении ВС если не поставит точку, то дарует существенное подспорье будущим административным истцам, поделилась Александра Козина.

Относительно второй проблемы она отметила, что стоит только поприветствовать разъяснение, данное ВС. По ее мнению, проблема характеристики актов, действий и бездействия, подлежащих оспариванию по КАС, также следует из несовершенства Постановления № 36 и отчасти решается более подробным разъяснением, данным в Постановлении № 21. Александра Козина считает, что ошибка судов апелляционной и кассационной инстанций в деле следует из двоякого статуса депутата как представителя группы избирателей, наделенного общими полномочиями и относительно свободного в их реализации, и как лица, наделенного специальными полномочиями в рамках конкретных административных процедур (как в настоящем деле). «И если в части первого статуса оспаривание действий или бездействия депутата не предусмотрено КАС (для контроля за деятельностью депутата предусмотрены специальные механизмы, например – отзыв депутата), то нереализация специальных полномочий подлежит оспариванию по КАС в порядке контроля над законностью административной процедуры», – отметила эксперт.