ВС проверил положения и порядок принятия Кодекса профессиональной этики нотариусов

Суд указал, что вопрос принятия Кодекса профессиональной этики нотариусов Основами законодательства Российской Федерации о нотариате к совместной компетенции Министерства юстиции и Федеральной нотариальной палаты не отнесен

Один из адвокатов указал, что довод заявителя о том, что Кодекс по своей правовой природе имеет признаки нормативного правого акта, в широком смысле, безусловно, заслуживает поддержки, однако с утверждением, что он подлежит государственной регистрации и публикации в порядке, предусмотренном для актов, подготовленных органами исполнительной власти, согласиться невозможно. Второй отметил, что этот документ действительно имеет нормативный характер, но регулирует он не правовые, а профессионально-этические отношения.

Верховный Суд опубликовал Определение от 24 декабря 2020 г. по делу № АКПИ20-844, в котором разобрался в порядке принятия и действии положений Кодекса профессиональной этики нотариусов.

Нотариус Глеб Акимов обратился в Верховный Суд с административным исковым заявлением о признании недействующим Кодекса профессиональной этики нотариусов. Он указал, что по своей правовой природе Кодекс имеет все признаки нормативного правового акта: издан на основании и во исполнение Основ законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 г. № 4462-I; является письменным официальным документом, принятым (изданным) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции, и направлен на установление, изменение существующих правоотношений, содержит предписания, обязательные для исполнения как нотариусами, так и третьими лицами, т.е. распространяется на неопределенный круг лиц и носит публичный характер, дополняет правила, установленные законодательством о нотариате.

Однако, указал Глеб Акимов, в нарушение Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства от 13 августа 1997 г. № 1009, Кодекс не прошел государственную регистрацию в Минюсте России и не был официально опубликован. Он утвержден лицом, не имеющим полномочий, в отсутствие приказа Минюста России заместителем министра юстиции.

По мнению административного истца, Кодекс выходит за рамки регулирования профессиональной этики нотариусов и устанавливает ответственность в том числе за нарушения, совершенные во внерабочее время, противоречит нормам о свободе слова и фактически запрещает нотариусам открыто выражать свое мнение, в частности критиковать руководство, создает правовую неопределенность относительно мер ответственности за конкретные действия (бездействие) нотариуса, поскольку не содержит перечня проступков и перечня взысканий, применяемых за конкретные нарушения, вводит дополнительные обязанности для нотариуса (хранение печати, информирование о подозрительных операциях и т.д.), не предусмотренные Основами, передает полномочия по контролю за профессиональной деятельностью нотариусов от Минюста России руководству нотариальных палат, что приводит к ослаблению государственного контроля за нотариатом, усилению полномочий руководящих органов нотариата и неконтролируемому давлению с их стороны на отдельных представителей нотариата в своем интересе.

Административные ответчики Федеральная нотариальная палата и Минюст России в письменных возражениях указали, что Кодекс принят и утвержден в соответствии с требованиями ст. 6.l Основ, является корпоративным нормативным актом нотариального сообщества, регулирует правоотношения членов нотариальных палат, не затрагивая права и обязанности третьих лиц, в связи с чем не нуждается в государственной регистрации и официальном опубликовании, положения Кодекса не противоречат нормам Основ.

Верховный Суд не нашел оснований для удовлетворения иска

Рассмотрев дело, ВС указал, что согласно п. 6.4.2 Устава некоммерческой организации Федеральной нотариальной палаты решения органов Палаты, принятые в пределах их компетенции, обязательны для исполнения членами палаты. Пунктом 8.2.5 Устава к компетенции общего собрания представителей нотариальных палат субъектов РФ отнесено принятие Кодекса и внесение в него изменений.

В полном соответствии с нормами Основ и Устава Собранием представителей нотариальных палат субъектов РФ от 16 ноября 2015 г. (протокол № 33) был принят Кодекс и 19 января 2016 г. утвержден федеральным органом юстиции. Впоследствии в том же порядке в Кодекс внесены изменения, принятые решением Собрания представителей нотариальных палат субъектов Федерации от 23 апреля 2019 г. (протокол № 40) и 12 августа 2019 г. утвержденные федеральным органом юстиции.

ВС обратил внимание, что анализ положений Основ указывает на то, что перечень вопросов, отнесенных законодателем к совместной компетенции Минюста России и Палаты, является достаточно широким и касается как организационных основ деятельности нотариата, так и правил совершения нотариальных действий. Однако, заметил Суд, вопрос принятия Кодекса профессиональной этики нотариусов Основами к совместной компетенции Министерства юстиции и Федеральной нотариальной палаты не отнесен.

«Таким образом, Кодекс, регулирующий вопросы профессиональной этики и дисциплинарной ответственности нотариуса, занимающегося частной практикой, а также лица, его замещающего, является корпоративным нормативным актом, обязательным для применения исключительно в рамках нотариального сообщества, и не может быть отнесен к нормативным правовым актам, так как не содержит правил поведения, обязательных для неопределенного круга лиц, разработка и принятие Кодекса профессиональной этики нотариусов не входит в компетенцию федерального органа исполнительной власти – Минюста России», – резюмировал ВС.

Суд добавил, что требования Правил № 1009 о государственной регистрации Минюстом России нормативных правовых актов, подлежащих официальному опубликованию, и об опубликовании в «Российской газете» либо о размещении на Официальном интернет-портале правовой информации в случае признания Минюстом России нормативного правового акта не нуждающимся в государственной регистрации на Кодекс не распространяются. При этом, заметил Верховный Суд, Кодекс опубликован на официальном сайте Палаты, размещен в правовой системе «Консультант Плюс» и доступен для ознакомления с ним неограниченного круга лиц, в связи с чем довод административного истца о нарушении порядка принятия Кодекса основан на ошибочном толковании норм материального права.

Кроме того, Суд посчитал несостоятельным утверждение административного истца об ограничении Кодексом прав и свобод человека и гражданина в нарушение ст. 55 Конституции.

Из содержания п. 6.4 Кодекса, указал ВС, усматривается, что нотариус не вправе выступать в средствах массовой информации, публиковать информацию в социальных сетях по вопросам профессиональной деятельности, представительствовать в государственных органах, органах местного самоуправления, организациях и учреждениях без получения предварительного согласия или поручения уполномоченного органа или комиссии нотариальной палаты. Наличие в Кодексе данной нормы, отметил Суд, обусловлено особым статусом нотариуса, в том числе предусмотренной положениями ст. 5 и 16 Основ обязанностью нотариуса хранить в тайне сведения, которые стали ему известны в связи с осуществлением профессиональной деятельности.

Верховный Суд указал, что ч. 9 ст. 17 Основ закреплено, что нотариус несет дисциплинарную ответственность за нарушения, предусмотренные Кодексом. Глава 10 Кодекса содержит подробные положения об основаниях и сроках привлечения нотариуса к дисциплинарной ответственности, видах дисциплинарных проступков, мерах дисциплинарных взысканий, порядке их снятия. Процедура рассмотрения дел о дисциплинарной ответственности определена гл. 11 Кодекса.

«Довод административного истца об отсутствии в Кодексе перечня мер ответственности за конкретные дисциплинарные проступки не соответствует фактическим обстоятельствам и является необоснованным», – подчеркивается в решении. ВС отметил, что меры дисциплинарной ответственности нотариуса: замечание, выговор, строгий выговор, указанные в п. 10.4 Кодекса, в каждом конкретном случае применяются исходя из характера, тяжести и последствий совершенного дисциплинарного проступка, а также с учетом личности нотариуса (п. 12.43.l Кодекса).

По мнению Суда, нельзя согласиться с утверждением административного истца о противоречии положения Кодекса, устанавливающего дисциплинарное взыскание в виде строгого выговора, ТК РФ, которым такая мера дисциплинарного взыскания не предусмотрена. ВС указал, что правоотношения нотариальной палаты и нотариуса основаны на членстве и носят корпоративный характер, а ч. 2 ст. 192 ТК допускает, что федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине (ч. 5 ст. 189 ТК) для отдельных категорий работников могут быть предусмотрены также и другие дисциплинарные взыскания. «Дисциплинарная ответственность нотариуса устанавливается только за виновные действия, нарушающие требования Кодекса. Нотариус, занимающийся частной практикой, не находится в трудовых отношениях с нотариальной палатой, поэтому трудовое законодательство на данные правоотношения не распространяется», – отмечается в решении.

По мнению ВС, не основаны на нормах закона и доводы об установлении Кодексом дополнительных профессиональных обязанностей нотариуса, не предусмотренных законодательством. Суд указал, что обязанность нотариуса обеспечивать сохранность личной печати с изображением Государственного герба Российской Федерации (п. 3.1.3 Кодекса) соответствует принципам добросовестности и разумности действий участников гражданских правоотношений, требованиям гл. V Правил нотариального делопроизводства, утвержденных Приказом Минюста России от 16 апреля 2014 г. № 78, и корреспондирует ст. 1 Основ о личной печати нотариуса с изображением Государственного герба.

Обязанность нотариуса уведомлять уполномоченные органы в случаях, предусмотренных законодательством, о сделках или финансовых операциях, которые осуществляются или могут быть осуществлены в целях легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, или финансирования терроризма (п. 3.1.4 Кодекса) установлена во исполнение требований ст. 7.1 Закона о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, обязывающих нотариусов принимать меры по идентификации клиентов, а также информированию уполномоченного органа о совершении сомнительных операций при наличии подозрений, что они совершаются в целях легализации преступных доходов и финансирования терроризма, указал ВС.

Суд отметил, что осуществление контроля за исполнением нотариусами, работающими в государственных нотариальных конторах, профессиональных обязанностей Основами возложено на федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю в сфере нотариата, и его территориальные органы, а нотариусами, занимающимися частной практикой, – на нотариальные палаты. Следовательно, посчитал ВС, довод о необоснованном наделении Кодексом нотариальных палат субъектов РФ полномочиями по контролю за профессиональной деятельностью нотариусов, занимающихся частной практикой, противоречит закону.

Также Верховный Суд сослался на Постановление КС от 19 мая 1998 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате», согласно которому Конституция не запрещает государству передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти. Такая передача возможна при условии, что это не противоречит Конституции и федеральным законам. Наделение государством нотариальных палат в соответствии с законом отдельными управленческими и контрольными полномочиями в целях обеспечения в нотариальной деятельности гарантий прав и свобод граждан не противоречит Конституции. Ее положения, закрепляя обязанность государства гарантировать защиту прав и свобод, в том числе права на получение квалифицированной юридической помощи, не связывают законодателя в выборе путей выполнения указанной обязанности. Им, в частности, определяются и способы контроля со стороны нотариальных палат за деятельностью нотариусов, занимающихся частной практикой. Предусмотренные Основами способы контроля согласуются с международной практикой: резолюция Европейского парламента от 18 января 1994 г. характеризует профессию нотариуса как публичную службу, контролируемую государством или органом, действующим на основании устава и наделенным соответствующими полномочиями от имени государства. Публично-правовое предназначение нотариальных палат проявляется прежде всего в том, что они осуществляют контроль за исполнением нотариусами, занимающимися частной практикой, своих профессиональных обязанностей, а также обращаются в суд с ходатайствами или представлениями о лишении их права нотариальной деятельности за нарушение законодательства.

Суд указал, что вопреки доводу административного истца ст. 123.16-3 ГК нотариальными палатами признаются некоммерческие организации, которые представляют собой профессиональные объединения, основанные на обязательном членстве, и созданы в виде нотариальной палаты субъекта РФ или Федеральной нотариальной палаты для реализации целей, предусмотренных законодательством о нотариате.

«Противоречит положениям Основ и суждение административного истца о том, что законодатель не возлагает на нотариуса обязанность соблюдать требования Кодекса», – заметил ВС. Он указал, что принятие Кодекса, имеющего статус корпоративного нормативного акта, предусмотрено п. 6.1 Основ, дисциплинарная ответственность за нарушения, предусмотренные Кодексом, установлена ч. 9 ст. 17 Основ. Неоднократное совершение нотариусом дисциплинарных проступков в силу п. 3 ч. 5 ст. 12 Основ является основанием для освобождения нотариуса от полномочий на основании решения суда о лишении его права нотариальной деятельности.

«Кодексом, который исходит из публичного характера деятельности нотариусов и нотариальных палат, установлены нормы профессионального поведения нотариуса, принципы дисциплинарной ответственности нотариуса, основанные на положениях законодательства Российской Федерации. Обязательность соблюдения Кодекса в силу закона определяется публичным статусом нотариуса», – подчеркнул Суд.

Таким образом, ВС посчитал, что положения Кодекса не содержат правовой неопределенности и не предполагают возможности их произвольного применения, и отказал в удовлетворении административного иска.

Эксперты заняли позицию ВС

Советник президента ФПА по информационным технологиям Сергей Гаврилов назвал решение Верховного Суда законным и обоснованным. «Ключевым является вопрос природы отношений, которые регулируются Кодексом. Этот документ действительно имеет нормативный характер, но регулирует он не правовые, а профессионально-этические отношения», – подчеркнул он.

Сергей Гаврилов отметил, что обязательность исполнения содержащихся в Кодексе норм обусловлена тем, что нормы эти установлены корпорацией. «Тема эта актуальна и для адвокатуры, начиная с времен присяжных: живую ткань профессии всегда образовывали нормы профессиональной этики, и это правильно. Именно корпорация должна определять профессионально-этические установки и чертить границы дозволенного для своих членов. В противном случае, любые декларации о корпоративности и независимости профессии – пустой звук», – резюмировал он.

По мнению адвоката АК «СанктаЛекс» Павла Гейко, довод заявителя о том, что Кодекс по своей правовой природе имеет признаки нормативного правого акта, в широком смысле, безусловно заслуживает поддержки, однако с утверждением, что он подлежит государственной регистрации и публикации в порядке, предусмотренном для актов, подготовленных государственными органами исполнительной власти, согласиться невозможно, так как вряд ли ФНП можно отнести к таковым органам.

Довод об утверждении Кодекса со стороны Минюста неуполномоченным лицом по причине отсутствия упомянутого в решении приказа, по мнению адвоката, также вряд ли является доставочным для признания акта изданным с нарушением существенных требований закона. «Такой недочет формального характера может быть легко устранен последующим одобрением руководства министерства, однако судом этому моменту в решении не уделено внимания», – заметил он.

Павел Гейко посчитал, что доводы относительно распространения Кодекса на действия нотариусов, совершаемых вне рамок рабочего времени, заслуживают критики, поскольку статус нотариуса распространяется на лиц, которым он присвоен, в период его действия вне зависимости от исполнения нотариусами своих функций или времени суток: «Представляется, что носитель статуса не может быть освобожден от обязанности соблюдать некие правила, которые не имеют непосредственного отношения к исполнению самой функция нотариуса, но неразрывно связаны с фактом нахождения в нотариальном сообществе».

Павел Гейко назвал дискуссионным вопрос о том, является ли нарушением права на свободу слова возможность открыто критиковать руководство корпорации, поскольку критика может иметь различный характер. Например, обращение в суд с требованиями, которые по существу могут являться критикой руководства корпорации, является открытым способом выражения своего мнения о руководстве. «Может ли Кодекс препятствовать такому обращению? Представляется, что нет. Должно ли такое обращение рассматриваться как нарушение Кодекса?» – задается вопросом адвокат.

При этом, по мнению эксперта, довод о передаче полномочий по контролю за профессиональной деятельностью нотариусов от Минюста руководству палат заслуживает внимания, поскольку если такое обстоятельство имеет место быть, то это приводит по существу к тому, что контролируемый сам себя контролирует. «Насколько это позволяет достигнуть возлагаемых в этом аспекте целей и задач на Минюст сказать сложно, но независимость проверяющего от проверяемых в таком случае становится явно сомнительной», – заметил он.

Павел Гейко посчитал, что в целом ВС недостаточно полно и подробно проанализировал и опроверг доводы административного истца. По его мнению, можно было бы больше уделить внимания таким моментам, как передача полномочий, ограничение свободы слова, возможности давления руководства нотариата на нотариусов и др. Однако, добавил он, по существу решение соответствует духу закона.