ВС: Неосуществление госорганами публичных обязанностей препятствует реализации предпринимательской деятельности

Верховный Суд также посчитал необоснованными мотивы отказа судов в принятии восстановительной меры в связи с незаконным бездействием ведомства при утверждении заявки о реализации инвестиционного проекта

Одна из экспертов считает позицию ВС справедливой, поскольку признание бездействия ответчика незаконным в отсутствие возложения на него обязанности по принятию мер для восстановления нарушенного права заявителя жалобы само по себе не имеет юридических последствий. Вторая отметила, что на практике довольно часто встречается отказ публичной стороны от реализации инвестиционного проекта путем бездействия в виде непринятия необходимых распорядительных и нормативных правовых актов. По мнению третьего, для восстановления прав заявителя не было ни нормативных, ни фактических препятствий.

Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда РФ опубликовала Определение № 302-ЭС21-18282 по делу № А33-30238/2020 о требовании инвестора устранить допущенные министерством лесного хозяйства Красноярского края нарушения, выразившиеся в бездействии при утверждении заявки о реализации инвестиционного проекта в области освоения лесов.

Обстоятельства дела

10 марта 2020 г. общество «Эколес» обратилось в министерство лесного хозяйства Красноярского края с заявлением о реализации инвестиционного проекта в области освоения лесов.

1 апреля того же года согласно приказу министерства была отобрана заявка общества на реализацию приоритетного инвестиционного проекта в области освоения лесов. В рамках исполнения приказа был утвержден перечень лесных участков Красноярского края, на которых предполагается реализация проекта. Согласно сопроводительному письму министерства в адрес Рослесхоза были направлены заявка общества и решение о ее отборе.

Рослесхоз в письме от 12 мая 2020 г. указал, что заявка не соответствует требованиям Положения о подготовке и утверждении перечня приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 23 февраля 2018 г. № 190, и Методологических указаний
по разработке концепции инвестиционного проекта, утвержденных Приказом Минпромторга России от 15 мая 2018 г. № 1870.

Немного позже общество вновь обратилось в краевое министерство с заявлением о реализации инвестиционного проекта. Рослесхоз согласовал заявку, включая перечень лесных участков (Байкитское, Манзенское лесничества), выделенных для реализации проекта, с допустимым ежегодным объемом заготовки древесины. Также был согласован поквартальный график реализации проекта со сроком заключения договоров аренды – четвертый квартал 2020 г.

6 августа того же года министерство в своем письме сообщило обществу, что Рослесхоз согласовал его заявку на реализацию инвестиционного проекта и в настоящий момент она проходит дальнейшее согласование. Между тем, после согласования заявки федеральным органом министерство направило обществу письмо, в котором указало о выявленных недостатках в представленных им документах, связанных с реализацией проекта. В частности, ссылаясь на то, что обществу планируется предоставление лесных участков в границах мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности лиц, относящихся к коренным малочисленным народам Севера, краевое министерство указало, что представленная обществом заявка не содержит оценки влияния проекта на представителей КМНС. Также отмечалось, что в заявке отсутствуют перечень мероприятий по возможному урегулированию взаимоотношений организации с КМНС при осуществлении заготовки на планируемых к передаче в аренду лесных участках, а также согласование заявки с Эвенкийским муниципальным районом, на территории которого и проживает данное население.

Кроме того, краевое министерство обратило внимание, что к заявке приложены документы, подтверждающие возможность привлечения финансовых средств в указанном объеме, однако они не заверены надлежащим образом, что не позволяет сделать вывод об их достоверности. Таким образом, для продолжения процедуры согласования заявки обществу требовалось представить недостающие документы и оформить их должным образом.

24 сентября 2020 г. в адрес министерства поступило заявление деревообрабатывающей компании о проведении открытого конкурса на право заключения договора аренды лесного участка, находящегося в госсобственности, для заготовки древесины. В связи с этим 26 октября был издан приказ о подготовке и организации такого конкурса в отношении лесного участка, расположенного на территории Манзенского лесничества и Манзенского участкового лесничества.

Общество представило министерству документ, подтверждающий согласование заявки с органами местного самоуправления Эвенкийского муниципального района, и получило ответ, что днем ранее было принято решение о проведении указанного открытого конкурса. При этом границы участков, предназначенных для заголовки древесины в рамках этого конкурса, частично совпадают с границами участков, указанных в заявке общества на реализацию инвестиционного проекта. Таким образом, для включения проекта в перечень приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов обществу требовалось актуализировать лесные участки.

Полагая, что бездействие министерства при утверждении заявки о реализации инвестиционного проекта нарушает права и законные интересы общества, последнее обратилось в АС Красноярского края.

Суды сочли бездействие ведомства незаконным, но отказали в применении восстановительной меры

Судом первой инстанции бездействие министерства, выразившееся в непринятии мер по рассмотрению заявления общества в установленный срок, было признано незаконным, однако в удовлетворении требования об обязании ответчика устранить допущенные нарушения суд отказал. Апелляция и кассация оставили решение без изменений.

Удовлетворяя требование о признании бездействия незаконным, суды пришли к выводу, что заинтересованные госорганы должны были в течение 10 рабочих дней после получения согласия Рослесхозом и в отсутствие замечаний краевого министерства принять решение об утверждении заявки.

Не признав правомерными доводы ответчика относительно уважительных причин нарушения сроков принятия решения, суды подчеркнули, что работа по отбору и утверждению заявки должна быть организована министерством таким образом, чтобы обеспечить соблюдение установленных сроков.

Суды также признали действия ответчика при реализации процедуры утверждения заявки непоследовательными, поскольку орган спустя 19 рабочих дней после получения согласования с Рослесхозом направил письмо с замечаниями к заявке (в том числе в части оформления документов), обязывая согласовать проект с органом местного самоуправления. Суды учли частичное совпадение границ участков, в отношении которых будет проведен конкурс на право заключения аренды, с указанными обществом в заявке на реализацию инвестиционного проекта, в связи с чем признали невозможным принять восстановительную меру.

Верховный Суд признал права инвестора нарушенными

Общество обратилось в Верховный Суд с кассационной жалобой, в которой просило отменить акты нижестоящих судов в части отказа в применении восстановительной меры. Судебная коллегия по экономическим спорам ВС указала, что суды, частично удовлетворяя исковые требования и признавая бездействие ответчика незаконным, не дали должной оценки тому, что издание приказа о проведении открытого конкурса на право заключения договора аренды лесного участка для заготовки древесины препятствует восстановлению нарушенных прав общества.

В определении отмечается, что нижестоящие суды на протяжении всего периода рассмотрения дела не опровергли то, что открытый конкурс так и не был проведен. При этом согласно с ч. 10 ст. 80.1 ЛК РФ конкурс должен быть проведен не ранее чем через два месяца и не позднее чем через шесть месяцев с даты принятия решения о его проведении.

ВС также указал, что 25 августа 2021 г. министерство лесного хозяйства Красноярского края вновь издало приказ об организации открытого конкурса на основании приказа от 26 октября 2020 г. В связи с этим Экономколлегия согласилась с заявителем жалобы, что действия ответчика по принятию решения о проведении открытого конкурса были направлены на создание препятствия и продолжение бездействия по рассмотрению заявки, которое признано судами незаконным.

При этом Верховный Суд обратил внимание, что нижестоящие инстанции, согласившись с ответчиком, представившим это обстоятельство в обоснование правомерности отказа в утверждении заявки, не дали должной оценки всем фактам, связанным с заявлением общества, а также несовершению органом необходимых публичных действий по проведению открытого конкурса.

«Указанные обстоятельства подлежали совокупной оценке с другими фактами, которые были установлены судами при рассмотрении дела, т.е. нарушение министерством сроков утверждения заявки по реализации инвестиционного проекта, направление министерством необоснованных возражений с целью уклонения от совершения действий по утверждению заявки общества», – отмечается в определении.

Верховный Суд подчеркнул, что при рассмотрении дела было установлено лишь частичное совпадение границ участков, в отношении которых должен быть проведен конкурс на право заключения аренды, с включенными в перечень участков, указанных обществом в заявке на реализацию инвестиционного проекта. В отношении иной части лесных участков из указанного перечня обоснования невозможности их передачи обществу для указанных целей ответчиком не приведено, пояснил Суд.

ВС указал, что при рассмотрении дела представитель общества пояснил суду, что 26 октября 2021 г. Управлением Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю министерству было внесено предупреждение о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, подготовленное по результатам обращения общества. Так, в ходе проверки антимонопольным органом было установлено, что компанией при подаче заявления о проведении открытого конкурса не были приложены все необходимые документы, лицо указало недостоверные сведения о кадастровом номере лесного участка, указанного в качестве предмета открытого конкурса, и заявило о предоставлении на конкурсе двух участков. В связи с этим, отметил Суд, краевое министерство не могло проводить конкурс, а изданные им приказы от 26 октября 2020 г. и от 25 августа 2021 г. нарушают нормы лесного законодательства. Антимонопольная служба потребовала отменить изданные министерством приказы и принять меры, направленные на рассмотрение (продолжение, возобновление) заявки общества о реализации инвестиционного проекта по освоению лесов, разъяснил ВС.

Верховный Суд напомнил, что неосуществление госорганами возложенных на них публичных обязанностей препятствует реализации предпринимательской деятельности, нарушает законные права и интересы юрлиц и индивидуальных предпринимателей, способствует возникновению у них убытков. Суд добавил, что убытки, причиненные гражданину или юрлицу в результате незаконных действий (бездействия) госорганов, органов местного самоуправления или их должностных лиц, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта, подлежат возмещению.

Экономколлегия посчитала, что мотивы, указанные судами в обоснование отказа в принятии восстановительной меры в соответствии со ст. 201 АПК, нельзя признать обоснованными, а судебные акты в этой части – законными. При этом ВС согласился с доводом заявителя о том, что по смыслу гл. 24 АПК требование о понуждении органа, осуществляющего публичные полномочия, принять решение или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя при подаче заявления не является самостоятельным требованием, а рассматривается как способ устранения указанных нарушений.

Непринятие судом восстановительной меры позволяет ведомству продолжать нарушать права общества, связанные с рассмотрением его заявки по реализации инвестиционного проекта. Таким образом, ВС отменил судебные акты, принятые по данному делу, и направил его в первую инстанцию для рассмотрения в части отказа в принятии восстановительной меры с учетом изложенных в определении выводов.

Эксперты оценили выводы Суда

Младший юрист Land Law Firm Наталья Кашуркина в комментарии «АГ» отметила, что в данном определении ВС признал требование о понуждении госоргана принять решение об отмене соответствующего закону ненормативного акта не самостоятельным требованием, а способом устранения нарушения прав заявителя при рассмотрении текущего спора.

По мнению эксперта, указанная позиция справедлива, поскольку признание бездействия ответчика незаконным в отсутствие возложения на него обязанности по принятию мер для восстановления нарушенного права заявителя само по себе не имеет юридических последствий и, следовательно, не имеет смысла в «просуживании».

Наталья Кашуркина обратила внимание на отличие в формулировке позиций судов кассационной инстанции. Она пояснила, что окружной суд, отказывая в удовлетворения кассационной жалобы заявителя, указал на невозможность «по своему усмотрению признать действия ответчика по изданию приказа о проведении открытого конкурса незаконными и обязать его отменить данный приказ». ВС, в свою очередь, возложил на ответчика обязанность принять меры для восстановления прав заявителя и отметил, что в рассматриваемом деле единственно возможной мерой восстановления прав заявителя является принятие ответчиком решения об отмене приказа. «Очевидно, что по смыслу первой позиции как бы возникает новое требование – о признании действий ответчика по изданию приказа незаконными, что надлежит рассматривать в рамках отдельного спора. Вторая позиция обеспечивает возможность восстановления нарушенного права заявителя без возникновения самостоятельного требования», – указала эксперт.

Партнер юридической компании You&Partners Евгения Зусман подчеркнула важность данного определения для любых категорий частных инвесторов.

Эксперт обратила внимание, что общество (инвестор) прошло необходимые процедуры для реализации приоритетного инвестиционного проекта в области освоения лесов – возможность его реализации была подтверждена Рослесхозом; при этом после согласования заявки Рослесхозом краевое министерство потребовало ее повторной корректировки (ввиду предоставления инвестору участков в границах мест традиционного проживания лиц, относящихся к КМНС), что также было выполнено инвестором.

«На мой взгляд, налицо создание инвестору препятствий для реализации проекта. Апогеем этого спора стало еще одно требование о корректировке проекта ввиду того, что третье лицо подало заявку на проведение торгов на заключение договора аренды в отношении части участков, приведенных в заявке инвестора», – пояснила эксперт.

По мнению Евгении Зусман, отказ публичной стороны от реализации проекта путем непринятия необходимых распорядительных и нормативных правовых актов – частая история. «Нередко законодательством не предусмотрены санкции в отношении публичной стороны за такие действия. В связи с этим принятие ВС подобных решений – дополнительный инструмент защиты прав инвестора, несмотря на то, что Россия – не страна прецедентного права», – резюмировала она.

Адвокат по экологическим спорам, к.э.н. Евгений Жаров считает рассмотренные Верховным Судом проблемы актуальными. По мнению эксперта, их две. Во-первых, государство должно обеспечить честную конкуренцию предпринимательских структур в освоении лесных участков, быть последовательным и предсказуемым в своих действиях Во-вторых, суд должен быть «скорым и правым»: если государство нарушило права участника рынка, суд должен не просто констатировать допущенное нарушение, а обязать исправить его. «Это ясно из здравого смысла, процессуальной экономии (не надо идти в суд со вторым иском об устранении нарушений, все делается в одном процессе) и буквального содержания ч. 4 ст. 201 АПК», – пояснил он.

Эксперт согласился с позицией ВС, поскольку нижестоящие суды не учли наличие предписания антимонопольного органа, который, по сути, отменил более поздние торги в отношении этих же лесных участков; заявка заявителя была согласована с КМНС и Рослесхозом. «То есть для восстановления прав заявителя не было препятствий ни нормативных, ни фактических», – заключил Евгений Жаров.