ВС: Местные власти должны предвидеть потребность в местах в дошкольных учреждениях

Суд подчеркнул, что неисполнение обязанности обеспечения образовательного процесса не может быть оправдано финансовыми и организационными причинами

Адвокаты полагают, что позиция ВС по этому давно назревшему вопросу станет важным прецедентом при разрешении судами подобных споров, а также поможет обеспечить детей местами в дошкольных учреждениях. Однако, по мнению одного из экспертов «АГ», для существенных изменений в практике необходимы соответствующее разъяснение Пленума ВС и внесение поправок в Закон об образовании.

12 февраля Верховный Суд РФ вынес кассационное определение по делу № 33-КГ18-13 по жалобе на бездействие муниципалитета, не обеспечившего малолетнему ребенку место в детском саду.

Поводом к рассмотрению стало обращение Татьяны Малышевой, чей сын с декабря 2015 г. состоял на учете по предоставлению места в муниципальном детском образовательном учреждении поселка Мурино Ленинградской области в категории от года до двух лет на 2017–2018 учебный год.

В июле 2017 г. Комитет по образованию направил Малышевой письмо, что детьми в возрасте от года до трех учреждение на предстоящий учебный год не комплектовалось, и вопрос о зачислении будет рассматриваться в период доукомплектации после достижения ребенком трехлетнего возраста или в период плановой комплектации на 2019–2020 учебный год в порядке очередности.

Так как по достижении ребенком возраста трех лет место ему предоставлено не было, Татьяна Малышева обратилась в суд с иском о признании незаконным бездействия районной администрации и обязании ее организовать место в группе полного дня детского сада.

Суды трех инстанций в удовлетворении иска отказали. При этом они исходили из того, что администрация не допустила незаконного бездействия, поскольку сделала все необходимое для обеспечения прав ребенка на дошкольное образование и предлагала альтернативные варианты его устройства. Также суды приняли во внимание ссылку истицы на невозможность предоставления места в детсаду из-за отсутствия таковых и наличия очереди, в которой стоят ранее обратившиеся лица, в том числе льготники.

В ноябре 2018 г. гражданка обратилась в Верховный Суд с кассационной жалобой, в которой просила отменить состоявшиеся судебные акты и направить дело на пересмотр в первую инстанцию.

Рассмотрев материалы дела, Судебная коллегия по административным делам указала на ошибочность позиции нижестоящих судов в применении норм материального права. Ссылаясь на положения Конституции РФ (ст. 7 и 43), а также законов об образовании и об общих принципах организации местного самоуправления, Верховный Суд напомнил, что обязанность муниципальных образований обеспечивать прием на обучение всех граждан, имеющих право на получение образования соответствующего уровня, закреплена законодателем. Судами также не были приняты во внимание нормы международного права, в частности ст. 3 Конвенции о правах ребенка.

Суды, как пояснил ВС, не учли, что ребенок заявительницы достиг возраста для обеспечения его местом в дошкольном учреждении в январе 2016 г., и к этому моменту он состоял на соответствующем учете в органах местного самоуправления. Кроме того, Суд обратил внимание, что заявительница воспитывает и содержит сына одна, в связи с чем предложение места в детском саду, расположенном почти в 50 км от дома, а также о зачислении ребенка в группу кратковременного пребывания препятствуют Татьяне Малышевой устроиться на работу на полный день. Данные факты, отмечается в определении, не свидетельствуют об исполнении органом местного самоуправления обязанностей по обеспечению ребенка местом в детском саду.

ВС добавил, что суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении жалобы, не применил положения п. 4 и 5 ч. 1 ст. 9 Закона об образовании, обязывающие органы местного самоуправления создавать и реорганизовывать муниципальные образовательные учреждения. При этом он напомнил о правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 15 мая 2006 г. № 5-П, согласно которой государство и муниципальные образования, исходя из конституционного требования общедоступности дошкольного образования независимо от места жительства, обязаны сохранять в достаточном количестве имеющиеся дошкольные учреждения и при необходимости расширять их сеть. При этом недостаточность средств местных бюджетов для исполнения указанных обязательств компенсируется финансовой помощью из федерального бюджета.

«Таким образом, орган местного самоуправления должен предвидеть <…> потребность в местах в дошкольных образовательных учреждениях, своевременно принимать меры к увеличению числа либо вместимости существующих образовательных учреждений и их финансированию для создания всех необходимых… условий по осуществлению ими образовательной деятельности», – сообщается в документе.

В итоге ВС указал, что непредоставление ребенку места в дошкольном учреждении свидетельствует о неисполнении районной администрацией обязанности, возложенной на нее законом, а также о нарушении конституционного права несовершеннолетнего на доступное и бесплатное дошкольное образование.

В ходе заседания Суд принял во внимание представленный приказ о выделении ребенку заявительницы места в муниципальном детском саду в пешей доступности от дома, в связи с чем исковое заявление было удовлетворено только в части признания незаконным бездействия районной администрации в 2017–2018 учебном году.

Комментируя определение, адвокат Международной коллегии адвокатов «Санкт-Петербург» Сергей Краузе отметил, что ВС справедливо указал нижестоящим судам на допущенные правоприменительные ошибки. «Остается лишь удивляться, что судьи районного и областного судов, исследовав представленные сторонами доказательства и установив фактические обстоятельства, не смогли правильно применить правовые нормы, в результате чего приняли незаконные судебные акты, что привело к существенному нарушению прав истицы», – добавил он.

Эксперт полагает, что правовая позиция Верховного Суда станет важным прецедентом при разрешении судами подобных споров. «Теперь муниципальные образования будут с большей ответственностью подходить к обеспечению несовершеннолетних местами в дошкольных учреждениях. В свою очередь это положительно скажется и на экономике страны, поскольку родители детей, посещающих дошкольные учреждения, смогут работать на условиях полного рабочего дня», – подчеркнул Сергей Краузе.

Адвокат АП Самарской области Галина Романова считает, что, несмотря на отсутствие новаций в правовой позиции ВС, она будет способствовать обеспечению всех маленьких граждан местами в детских садах. Но не сразу, поскольку спонтанное увеличение последних может вызвать проблемы – например, резкое увеличение количества детей в группе, а также повышение нагрузки на воспитателей и нянечек, что скажется на качестве дошкольного образования. «Будем надеяться, что орган местного самоуправления, как ему и предписано, предвидит потребность и своевременно примет меры к увеличению числа мест в образовательных учреждениях», – резюмировала она.

По мнению адвоката АП Ленинградской области Евгения Тарасова, кассационное определение ВС весьма показательно, так как изложенная в нем проблема зрела давно и по-разному решалась в судебной практике, в том числе по типу: «денег нет, значит, и места в дошкольном учреждении невозможно создать». «ВС дал четко понять, что неисполнение обязанности обеспечения образовательного процесса не может быть оправдано финансовыми и организационными причинами. Так что все молодые родители и практикующие юристы могут, вооружившись определением, бороться за права малолетних», – подчеркнул он. Эксперт добавил, что именно такую функцию должны выполнять суды в правовом государстве: не потакать органам власти в их бездействии и оправдывать его, а восстанавливать справедливость, требуя неукоснительного соблюдения закона и гарантированных Конституцией прав.

По мнению адвоката АП г. Москвы Ильи Прокофьева, определение примечательно тем, что ВС детально проанализировал все подробности обстоятельств дела и доводов истицы, включая тот факт, что предложенное ей администрацией муниципального образования дошкольное учреждение находится в 49 км от места проживания. Он подчеркнул, что позиция Суда основана на положениях Конституции и международных норм, что делает ее безупречной с точки зрения защиты прав и свобод человека, тем более ребенка.

Изложенные в определении выводы, полагает адвокат, должны сыграть важную практическую роль, поскольку споры, связанные с зачислением детей в общеобразовательные учреждения, широко распространены, а при их рассмотрении суды опираются исключительно на Закон об образовании. Однако, чтобы изменения были существенными, по мнению Ильи Прокофьева, необходимы соответствующее разъяснение Пленума ВС и внесение поправок в Закон об образовании.

Татьяна Кузнецова