Впервые за пять лет количество плановых проверок в отдельных регионах страны увеличилось более чем на 20%

Институт проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге представил аналитический отчет «Контроль и надзор в 2019 г. Новое и неизвестное в ожидании реформы»

В комментарии «АГ» один из соавторов исследования отметила ряд существенных проблем российского законодательства, соблюдение которого проверяют контрольно-надзорные органы. По мнению одного из экспертов «АГ», выводы исследования носят очевидный характер, поскольку активизация надзорных органов связана с конкретными событиями в стране. Другой эксперт указала на необходимость изменения законодательства в аспекте урегулирования вопросов количества, оснований и сроков проверок, а также ограничения предмета внеплановой проверки.

21 октября Институт проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге представил аналитический отчет «Контроль и надзор в 2019 г. Новое и неизвестное в ожидании реформы», посвященный анализу проверочной деятельности в РФ.

Как следует из пресс-релиза к документу, последний описывает плановую и внеплановую проверочную деятельность в текущем году всех органов страны, занятых нефинансовым контролем (за исключением ФНС России, Банка России и контрольно-счетных палат). В отчете проанализирована работа конкретных контрольных ведомств, а именно 10 самых активных федеральных органов власти. Среди них МЧС, Роспотребнадзор, Роструд, Ростехнадзор, Росреестр, Россельхознадзор, Росприроднадзор, Ространснадзор, Росздравнадзор, МВД России. Исследование опирается на данные Единого реестра проверок, уникальные данные о плановых проверках, собранные с сайтов прокуратур субъектов РФ и специализированных прокуратур, а также открытые данные ГАС «Управление».

Содержание исследования

В преамбуле аналитического отчета указано, что в России насчитывается свыше 221 вида государственного и муниципального контроля, свыше 500 разрешительных режимов, а подготовка и проведение только плановых проверок занимает как минимум 0,2% рабочего времени в стране или примерно каждый 500-й час. Исполнение обязательных требований контролируют десятки контрольно-надзорных органов федерального уровня, сотни – регионального и тысячи – муниципального.

Согласно международным рейтингам, Россия находится во второй сотне рейтинга качества регулирования Всемирного банка. Сейчас российское правительство в том числе занимается систематизацией и актуализацией обязательных требований, реализуя так называемую регуляторную гильотину. Эти проекты перестраивают практически всю контрольно-надзорную деятельность в РФ (за исключением финансового контроля). Авторы таких законопроектов дают проверочным органам дискрецию в выборе способов контроля при исполнении их титульной функции – минимизации вреда от нарушений обязательных требований.

«Современный российский подход к проверочной деятельности воспроизводит советскую модель контроля и надзора: в ходе проверочных мероприятий исследуется соблюдение правил и требований. Инспектор сопоставляет формальные требования из действующих правовых актов с наблюдаемой им/ей в ходе проверки документарной реальностью. Такая модель предполагает минимальную степень дискреции инспектора и гласность проверочных мероприятий», – отмечено в исследовании.

Согласно отчету, информация о плановых проверках в отношении юрлиц или ИП содержится в пяти источниках. Это ежегодный план проверок на сайте конкретного контрольно-надзорного ведомства, ежегодный план проверок на сайте прокуратуры субъекта РФ, сводный план проверок на сайте Генпрокуратуры, ФГИС «Единый реестр проверок» (ЕРП), ГАС «Управление» (форма 1-Контроль).

Общее число плановых проверок в 2019 г. распределилось следующим образом: федеральные органы власти (189 704), региональные органы власти (36 201), органы местного самоуправления (2 455). При этом число внеплановых проверок (с января по август 2019 г.) было также сопоставимым.

Согласно исследованию, количество плановых проверок в России демонстрирует за последние восемь лет устойчивую тенденцию к снижению. «Но ситуация меняется в 2019 г., когда впервые заметное число регионов активизирует свою плановую проверочную деятельность», – отмечено в документе. Также зафиксирован очередной рост плановых проверок по Закону о защите прав юрлиц и ИП при осуществлении государственного и муниципального контроля № 294-ФЗ.

Авторы аналитического отчета перечислили виды экономической деятельности, наиболее часто подвергающиеся плановой проверке. Это образование (31,5%), торговля (13,4%), обрабатывающие производства (9,3%), здравоохранение и социальные услуги (7,9%), ЖКХ/недвижимость (6%), гостиницы/общепит (4,6%), сельское хозяйство (4,4%), прочие услуги (3,6%), культура/спорт/досуг (2,9%), строительство (2,8%). Для внеплановых проверок ситуация отличается: торговля (19,3%), образование (19%), ЖКХ/недвижимость (15%), обрабатывающие производства (6,7%), сельское хозяйство (5,5%), строительство (5,3%), здравоохранение и социальные услуги (5,2%), транспортировка и хранение (3,9%), гостиницы/общепит (3,8%), государственное управление / военная безопасность (3,5%). Отмечено, что вышеуказанный перечень сильно отличается от распределения видов экономической деятельности у юрлиц и ИП.

Приведены распределения по форме собственности проверяемых лиц, возрасту зарегистрированных и проверенных лиц, типу и способу проведения проверок. Также проанализированы количественные показатели по проверкам, проведенным 10-ю самыми активными контрольными ведомствами.

Один из ключевых выводов исследования сводится к тому, что в 2019 г. количество плановых проверок в отдельных регионах страны увеличилось более чем на 20%. Это произошло впервые с 2014 г. Внеплановые проверки были сосредоточены в первую очередь на сфере недвижимости, а плановые – на сфере образования.

Одна из авторов отчета перечислила основные проблемы законодательства, связанные с контрольно-надзорной деятельностью

В комментарии «АГ» одна из авторов исследования, младший научный сотрудник ИПП ЕУ СПб Дарья Кузнецова отметила, что действующее законодательство, исполнение которого проверяют контрольно-надзорные органы, имеет ряд существенных проблем. «Это и большой объем требований к проверяемым (по разным оценкам, их количество доходит до 2 млн), и постоянное их изменение. Еще в 2017 г. мы писали о том, что примерно в половину из нормативно-правовых актов, требования которых проверяли надзорные ведомства, изменения вносились более 15 раз, 20% НПА изменялись за время своего существования больше 35 раз. И это консервативная оценка, поскольку внесение в закон одного изменения может подразумевать десятки содержательных. Язык российских правовых актов, устанавливающих обязательные требования, становится все более сложным», – отметила она.

По словам соавтора исследования, в таких условиях прохождение даже плановой (то есть заранее известной) проверки – это серьезное испытание для юрлица или ИП, которым рано или поздно предстоит столкнуться с нею. «Государственный и муниципальный контроль – это большая нагрузка не только на бизнес, но и на сами контролирующие органы. Его осуществляют более 50 федеральных и около 1500 региональных органов исполнительной власти, тысячи органов муниципального управления. В 2019 г. было проведено свыше 500 тыс. плановых и внеплановых проверок. И сопоставимое количество организаций через эти проверки прошли или пройдут к концу года (одно и то же юрлицо могут проверить разные ведомства). Если в ходе плановой или внеплановой проверки выявлены нарушения, то проверяемому грозит административный штраф или даже приостановление его деятельности. В отдельных серьезных случаях может быть предусмотрена уголовная ответственность. Также контрольные ведомства могут выдать предписания об устранении выявленных нарушений, их выполнение тоже требует ресурсов, а невыполнение влечет за собой штраф», – пояснила Дарья Кузнецова.

Эксперты «АГ» прокомментировали выводы исследования

Старший партнер АБ «Яблоков и партнеры» Ярослав Самородов отметил очевидность выводов исследования. «Во-первых, мы видим, что выросла активность МЧС, и это не удивительно. Думаю, все помнят пожары в торговых центрах, которые возникали на фоне обострения геополитической обстановки, а также систематические эвакуации из таких ТЦ вследствие признаков пожара. Поэтому разумно, что усилено внимание к соблюдению противопожарных правил. Во-вторых, выросла активность Роспотребнадзора. Здесь легко вспомнить проблемы с турфирмами, детскими лагерями, массовыми отравлениями, “санкционными” продуктами, сообщениями о которых пестрили новости. Логично, что государственный аппарат реагирует на эти события. В-третьих, около 50% объектов проверок – организации, учрежденные государством или муниципальными органами власти. Это понятно, так как задействованы бюджетные деньги, созданные в том числе из средств налогоплательщиков», – полагает он.

В свою очередь, адвокат АП Ставропольского края Нарине Айрапетян отметила, что при всех существующих на сегодняшний день минусах внеплановых проверок в форме документарных и (или) выездных их объективная необходимость не ставится под сомнение. «Проведение проверок, в свою очередь, не является огульным и спонтанным, если исходить из норм закона. В ч. 2 ст. 10 Закона № 294-ФЗ указан перечень оснований для проведения внеплановой проверки. Другое же дело, что на практике возникает достаточно большое количество злоупотреблений (со стороны как надзорных органов, так и самих инициаторов проверок, которые часто не являются одними и теми же лицами). Распространенными являются ситуации, при которых так называемые “придирки” проверяющих органов выходят за рамки делегированных им полномочий. Кроме того, зачастую юрлица и предприниматели сталкиваются с искусственным инициированием проверочных мероприятий», – пояснила она.

Инициаторами проверок, по словам эксперта, могут быть обиженный уволенный сотрудник компании, потребитель работ/услуг компании, инициатива может также исходить от недобросовестных конкурентов. «К сожалению, необходимо констатировать факт недостаточного урегулирования процедуры внеплановых проверок, что, в свою очередь, приводит к многочисленным нарушениям со стороны государственных органов. Законодательная нелимитированность количества проводимых проверок приводит к их необоснованному росту, а это сказывается на общем состоянии бизнеса. Очевидно, что необходимо изменение законодательства в аспекте урегулирования части вопросов. Урегулированию подлежат вопросы количества и оснований проверок; порядок установления обязательного наличия предварительного предписания со стороны контролирующих органов и ограничения сроков самих проверок. Нужно также ограничить предмет внеплановой проверки, который не может выходить за пределы проверки соблюдения требований по фактам, изложенным в обращениях и заявлениях», – полагает адвокат.

Нарине Айрапетян добавила, что представленный в отчете анализ интенсивности проверок, их территориального распределения, типа и способа проведения позволяет сделать некоторые выводы о том, что административная нагрузка на большое количество сфер жизнедеятельности сохраняется по сравнению с предыдущими отчетными периодами на том же уровне. «Соответствующее изменение законодательства определенно должно нивелировать ряд существующих проблем», – резюмировала она.