Кто может участвовать в закупке, предполагающей использование госавиации для лесоавиационных работ?

ВС подчеркнул, что выполнение авиационных работ за плату разрешено любым лицам при одновременном соблюдении двух условий: использование гражданских воздушных судов и наличие сертификата эксплуатанта воздушных судов

Один из экспертов «АГ» отметил, что Верховный Суд обоснованно указывает на то, что существенным значением для определения предъявляемых требований к участнику закупки являются задачи использования авиации в конкретном случае, а не ее вид. По мнению другой, ВС правомерно указал на то, что важно не только соблюдение формы – соответствие представленной заявки, но и содержание самой заявки – соответствие участника аукциона требованиям. Третья посчитала, что аукционная комиссия при принятии решения о допуске заявки участника к закупке была обязана проверить ее соответствие предъявляемым требованиям.

3 декабря Верховный Суд вынес Определение № 305-ЭС24-13385 по делу № А40-184634/2022, в котором разобрался, что необходимо учитывать для участия в аукционе для выполнения лесоавиационных работ.

УФАС выявил несоответствие заявки аукциона

ФБУ «Центральная база авиационной охраны лесов «Авиалесоохрана» разместило на официальном сайте единой информационной системы в сфере закупок извещение о проведении электронного аукциона на оказание авиационных услуг с использованием самолета типа Ан-2 или его модификации ТВС-2МС с экипажем для выполнения лесоавиационных работ, включая воздушную тренировку работников парашютно-десантной пожарной службы на территории Забайкальского края. На участие в закупке поступила одна заявка, соответствующая требованиям аукционной документации. Победителем был признан ПОУ «Читинский авиационно-спортивный клуб общероссийский общественно-государственной организации «Добровольное общество содействия армии, авиации и флоту России», с которым 2 февраля 2022 г. был заключен контракт на сумму более 4,3 млн руб.

Позднее в УФАС по Московской области поступило обращение авиационного альянса «Аэрохимфлот» о нарушениях в действиях заказчика законодательства РФ в сфере закупок, выразившихся в неправомерном допуске авиационного клуба к участию в аукционе ввиду отсутствия разрешительных документов. В ходе внеплановой проверки антимонопольный орган установил, что п. 4 Технического задания документации об аукционе содержит требования к исполнителю оказания услуг. В частности, для воздушных судов гражданской авиации, в соответствии с требованиями ст. 8, 113 Воздушного кодекса, исполнитель должен иметь действующие сертификаты эксплуатанта и летной годности воздушных судов. Для воздушных судов госавиации требуются разрешения для использования таких судов для выполнения авиационных работ согласно Федеральным авиационным правилам производства полетов в государственной авиации, действующие сертификаты летной годности воздушных судов или свидетельства о летной годности воздушных судов на используемые воздушные суда, а также другие разрешительные документы, регламентирующие выполнение лесоавиационных работ на коммерческой основе, не противоречащие действующему законодательству.

УФАС указал на несоответствие второй части заявки авиационного клуба ДОСААФ требованиям аукционной документации в связи с отсутствием действующего сертификата эксплуатанта на выполнение авиационных работ: лесоавиационные работы, в соответствии со ст. 61 ВК. Решением от 28 июня 2022 г. действия аукционной комиссии были признаны нарушающими ч. 6 ст. 69 Закона о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Апелляция и кассация посчитали решение антимонопольного органа незаконным

Считая решение антимонопольного органа незаконным, «Авиалесоохрана» обратилась в арбитражный суд, однако в удовлетворении заявленного требования было отказано. Однако апелляция, руководствуясь ст. 8, 20, 22 ВК, ст. 57 Лесного кодекса, ст. 99 Закона о контрактной системе, ст. 9, 20 Закона об основах общественного контроля в РФ, ст. 3 Закона об общественных объединениях, пришла к выводу об отсутствии у УФАС правовых оснований для принятия оспоренного решения.

Апелляционный суд исходил из того, что авиацию, используемую организацией, входящей в структуру ДОСААФ, для выполнения авиационных работ в порядке участия в ликвидации последствий стихийных бедствий, аварий, катастроф и других чрезвычайных ситуаций, в том числе авиационных работ по охране лесов от пожаров, следует относить к госавиации, за исключением тех случаев, когда ее суда непосредственно зарегистрированы в реестре воздушных судов гражданской авиации. Он указал, что воздушные суда и аэродром победителя находятся в реестрах судов и аэродромов государственной авиации, и нет данных о том, что они зарегистрированы в реестре судов гражданской авиации. При этом к предмету контракта отнесено оказание авиационных услуг, а именно: воздушная тренировка работников ПДПС по прыжкам с парашютом, доставка парашютистов-пожарных, десантников-пожарных, грузов к местам тушения лесных пожаров для организации и подготовки к производству взрывных работ. Для выполнения авиационных работ авиационный клуб ДОСААФ получил разрешение от 18 декабря 2022 г. для выполнения работ согласно Федеральным авиационным правилам производства полетов государственной авиации на период до 31 декабря 2023 г.

Вместе с тем апелляция указала на неправомерность принятия УФАС к рассмотрению обращения альянса, не являющегося субъектом общественного контроля, так как он создан без образования юридического лица и государственной регистрации в качестве общественного объединения и не в целях защиты своих интересов; осуществляет общественный контроль, а в его состав входят должностные лица организаций, оказывающих авиационные услуги. Кассация поддержала выводы апелляционного суда в части неправомерного принятия управлением решения по результатам проверки обращения неуполномоченного лица.

Не согласившись с судебными актами апелляции и кассации, УФАС по Московской области обратилось в Верховный Суд.

Верховный Суд разъяснил порядок использования госавиации

В судебном заседании авиационный клуб ДОСААФ заявил ходатайство о направлении запроса в Конституционный Суд о проверке Постановления Правительства РФ от 30 июля 1999 г. № 862 «Об использовании государственной и экспериментальной авиации в коммерческих целях» на соответствие Конституции РФ ст. 22, п. 2 ст. 114 ВК в той мере, в которой эти нормы исключают отнесение ДОСААФ к государственной авиации и не позволяют выполнять авиационные работы с использованием судов, внесенных в реестр воздушных судов государственной авиации. Судебная коллегия отказала в удовлетворении ходатайства ввиду отсутствия условий, предусмотренных положениями ст. 101 Закона о Конституционном Суде и ч. 3 ст. 13 АПК. Помимо этого, авиационный клуб ходатайствовал об отказе в допуске представителей авиационного альянса «Аэрохимфлот» к участию в судебном заседании и о прекращении производства по кассационной жалобе антимонопольного органа в связи с ее подписанием неуполномоченным лицом. Однако Верховный Суд не установил оснований для удовлетворения заявленных ходатайств.

Изучив материалы дела, Судебная коллегия по экономическим спорам ВС указала, что аукционная комиссия обязана проверить как соответствие представленной заявки требованиям аукционной документации, так и соответствие участника аукциона требованиям, предъявляемым законодательством к исполнителям работ или услуг, являющихся предметом контракта. В данном случае объектом закупки являлись услуги с использованием самолета типа Ан-2 или его модификации ТВС-2МС с экипажем для выполнения лесоавиационных работ. Приказом Минтранса России от 19 ноября 2020 г. № 494 утверждены Федеральные авиационные правила, Приложением № 1 к которым утвержден «Перечень авиационных работ, предусматривающих получение документа, подтверждающего соответствие требованиям федеральных авиационных правил юридического лица, индивидуального предпринимателя», в который в числе прочего входят лесоавиационные работы.

Ссылаясь на п. 3 ст. 8, п. 3 и 4 ст. 61, п. 1 ст. 66, п. 1 ст. 67, ст. 114 ВК, Экономколлегия пояснила, что наличие сертификата (свидетельства) эксплуатанта является обязательным требованием действующего воздушного законодательства. Исключение составляют только случаи использования воздушного судна в целях, определенных для государственной авиации или экспериментальной авиации, а также при использовании отдельных классов воздушных судов в авиации общего назначения. Поскольку закупка для авиационного клуба ДОСААФ носила коммерческий характер и предполагала производство авиационных работ, то независимо от типа используемого воздушного судна она не могла быть отнесена в конкретном случае к категории использования авиации общего назначения, когда бы не требовалось наличие соответствующего сертификата.

ВС разъяснил, что в соответствии с п. 1 ст. 22 ВК к государственной авиации относится авиация, используемая в целях осуществления функций государства и обеспечения решения указанных в данном пункте задач – военных и специальных. Государственная авиация, используемая для решения задач в области обороны Российской Федерации Вооруженными Силами РФ, привлекаемыми в этих целях другими войсками, воинскими формированиями и органами, относится к государственной военной авиации. Государственная авиация, используемая для решения возложенных на федеральные органы исполнительной власти и ГК «Роскосмос» задач в области обеспечения безопасности РФ, сфере обеспечения безопасности объектов государственной охраны, сфере охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и противодействия преступности, а также в областях таможенного дела, космической деятельности, гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, в том числе обеспечения безопасности людей на водных объектах и пожарной безопасности, относится к государственной авиации специального назначения.

Верховный Суд отклонил доводы ДОСААФ и авиационного клуба о проведении закупки для выполнения государственных задач по организации тушения лесных пожаров и ее осуществлению победителем торгов на воздушных судах, состоящих в реестре государственной авиации, к которым не предъявляются требования по предоставлению сертификата эксплуатанта. Он отметил, что использование государственной авиации в коммерческих целях осуществляется в порядке, установленном Правительством РФ. Некоммерческие организации на основании ст. 50 ГК могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 28 ноября 2009 г. № 973 «Об Общероссийской общественно-государственной организации «Добровольное общество содействия армии, авиации и флоту России» ДОСААФ выполняет следующие государственные задачи: патриотическое (военно-патриотическое) воспитание граждан; подготовка граждан по военно-учетным специальностям; развитие авиационных и технических видов спорта; участие в развитии физической культуры и военно-прикладных видов спорта; летная подготовка курсантов летных образовательных учреждений профессионального образования, поддержание надлежащего уровня натренированности летного и инженерно-технического состава, а также выполнение иных видов авиационных работ; участие в подготовке к военной службе граждан, пребывающих в запасе; подготовка специалистов массовых технических профессий и развитие технического творчества; участие в ликвидации последствий стихийных бедствий, аварий, катастроф и других чрезвычайных ситуаций; содержание объектов инфраструктуры ДОСААФ в целях выполнения задач в период мобилизации и в военное время.

Как отметил Верховный Суд, апелляция и кассация правомерно указали на то, что авиацию, используемую организацией, входящей в структуру ДОСААФ, для выполнения авиационных работ в порядке специального привлечения для ликвидации последствий стихийных бедствий, аварий, катастроф и других чрезвычайных ситуаций, следует относить к государственной авиации, за исключением тех случаев, когда ее суда непосредственно зарегистрированы в реестре воздушных судов гражданской авиации. Суды указали, что фактически воздушное судно и аэродром регионального отделения ДОСААФ находятся в реестрах судов и аэродромов государственной авиации. Данных, свидетельствующих о регистрации в реестре судов гражданской авиации воздушного судна – самолета типа Ан-2т, предложенного к оказанию услуг авиационным клубом ДОССАФ, не имеется. Вместе с тем, добавил ВС, суды не учли, что использование воздушных судов госавиации в отсутствие сертификата (свидетельства) эксплуатанта допустимо только в целях осуществления функций государства и обеспечения решения государственных задач, указанных в п. 1 ст. 22 ВК, что не соотносится с предметом и формой проводимой закупки.

Экономколлегия указала, что участие авиационного клуба ДОСААФ в электронном аукционе и осуществление лесоавиационных работ по заданию заказчика не было обусловлено решением в особом порядке государственных задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения безопасности людей на водных объектах и пожарной безопасности. Как отмечалось, в силу ст. 8, 21, 36, 61, 114 ВК и п. 1 Постановления № 862 авиационные работы в коммерческих целях, в том числе лесоавиационные работы, выполняются на гражданских воздушных судах, имеющих сертификаты летной годности, лицами, имеющими сертификаты эксплуатантов. Использовать государственные воздушные суда в коммерческих целях могут только федеральные органы исполнительной власти и Госкорпорация Роскосмос, при этом только для воздушных перевозок служебных пассажиров и грузов. Использование государственных воздушных судов в коммерческих целях иными лицами законодательством не предусмотрено.

Таким образом, разъяснил Верховный Суд, выполнение авиационных работ за плату разрешено любым лицам при одновременном соблюдении двух условий: на гражданских воздушных судах и при наличии сертификата (свидетельства) эксплуатанта. Сертификационные требования предъявляются ко всем эксплуатантам гражданской авиации, выполняющим авиационные работы, являются едиными и не зависящими от их организационно-правовых форм и форм собственности. Поскольку предусмотренные закупочной документацией виды работ могут выполняться только с соблюдением требований воздушного законодательства РФ, в том числе о наличии сертификата эксплуатанта у лица, выполняющего такие работы, установленные в документации требования о наличии действующего сертификата эксплуатанта на выполнение авиационных работ подлежат выполнению всеми участниками аукциона.

В связи с этим, указала Судебная коллегия, на авиационный клуб ДОСААФ распространяются все требования, предусмотренные законодательством и техническим заданием документации об аукционе для исполнителя оказания услуг воздушными судами гражданской авиации, в том числе о наличии сертификата эксплуатанта воздушных судов, который у него как участника закупки отсутствует. Наряду с этим выполнение коммерческих авиационных работ воздушными судами государственной авиации действующим законодательством не предусмотрено и противоречит требованиям по организации таких работ или оказанию услуг.

Верховный Суд посчитал, что поскольку к заявке авиационного клуба ДОСААФ не был приложен сертификат эксплуатанта, антимонопольный орган пришел к обоснованному выводу об отсутствии у аукционной комиссии учреждения правовых оснований для признания заявки данного участника соответствующей требованиям аукционной документации.

При этом он признал несостоятельным вывод апелляции и кассации о неправомерном рассмотрении управлением обращения неуполномоченного лица – альянса, не являющегося субъектом общественного контроля, ввиду отсутствия в действующем законодательстве норм, устанавливающих запрет или указывающих на невозможность осуществления общественного контроля общественным объединением, не являющимся юридическим лицом. Суд пояснил, что вне зависимости от статуса обратившегося лица, антимонопольный орган в случае получения информации о нарушении законодательства при осуществлении торгов вправе провести внеплановую проверку применительно к положениям подп. «б» п. 2 ч. 15 ст. 99 Закона о контрактной системе. Решение управления прямо содержит указание на осуществление проверки именно в соответствии с данным положением законодательства о контрактной системе.

Экономколлегия также отклонила доводы ДОСААФ и авиационного клуба о направленности на изменение в будущем положения организации в структуре Минобороны России, поскольку суды разрешают спор на основании норм права, действующих в момент рассмотрения дела. В итоге Верховный Суд отменил решения апелляции и кассации, указав, что решение первой инстанции не подлежит оставлению в силе в связи с тем, что оно было принято о правах и обязанностях лиц, не привлеченных к участию в деле, что послужило основанием для его отмены апелляционным судом. В удовлетворении заявленного требования «Авиалесоохраны» ВС отказал.

Эксперты прокомментировали определение Верховного Суда

Юрист, заместитель генерального директора по правовым вопросам ООО «Тендерное агентство «Концепт» Иван Кузнецов полагает, что Верховный Суд обоснованно указал на то, что существенным значением для определения предъявляемых требований к участнику закупки являются задачи использования авиации в конкретном случае, а не ее вид как таковой. Так, отметил он, в рассматриваем случае на авиационный клуб ДОСААФ распространяются требования как на исполнителя по оказанию услуг воздушными судами гражданской авиации в связи с коммерческой природой правоотношений между ним и заказчиком, не относящихся к осуществлению функций государства и обеспечению решения государственных задач, указанных в п. 1 ст. 22 ВК.

Эксперт обратил внимание, что ст. 6 и 9 Закона о контрактной системе презюмируется принцип профессионализма заказчиков. Заказчик, его закупочная комиссия должны обладать соответствующей квалификацией, в том числе, позволяющей им корректно установить в закупочной документации требования к участникам закупки и в дальнейшем рассмотреть и оценить заявки таких участников. «Однако, как мы видим в данном деле, судам понадобилось более двух лет для того, чтобы дать правовую оценку корректности рассмотрения всего одной заявки, поданной на аукцион, и при этом ВС РФ отменил судебные акты всех нижестоящих судов», − заметил Иван Кузнецов.

Юрист также выделил позицию ВС о правомерности проведения УФАС по Московской области проверки по обращению заявителя, не являющегося, по мнению суда апелляционной инстанции и округа, субъектом общественного контроля. Так, ВС прямо указывает, что в действующем законодательстве отсутствуют нормы, устанавливающие запрет или невозможность осуществления общественного контроля общественным объединением, не являющимся юридическим лицом, а антимонопольный орган, вне зависимости от статуса обратившегося лица, в случае получения информации о нарушении законодательства при осуществлении торгов вправе провести внеплановую проверку.

Управляющий партнер КА «K&M Partners» Екатерина Кошкина отметила, что Верховный Суд в очередной раз напомнил всем участникам контрактной системы о необходимости соблюдения принципов системы государственных закупок, которые положены в основу федерального законодательства, подчеркнув, что соблюдение закрепленных принципов направлено в первую очередь на предотвращение коррупции и других злоупотреблений в данной сфере.

По мнению Екатерины Кошкиной, ВС правомерно указал на то, что важно не только соблюдение формы – соответствие представленной заявки, но и содержание самой заявки – соответствие участника аукциона требованиям. «Решение этого спора имеет большое значение, потому что в России каждый год проводится множество закупок для оказания медицинской помощи, защиты окружающей среды и авиаперевозок. В рамках этих закупок заказчики требуют от организаций сертификат эксплуатанта, который подтверждает их право на выполнение авиационных работ и соответствие стандартам безопасности. Это решение поможет определить квалификацию участников», – полагает эксперт.

Адвокат АП Нижегородской области Елисавета Гажемон отметила, что при решении рассматриваемого спора основной ошибкой судов апелляционной и кассационной инстанций являлось неверное применение норм отраслевого законодательства, регламентирующих виды авиации и их особенности в их системном толковании. «В техническом задании к закупке заказчик, перечисляя требования к исполнителю оказания услуг, указал на требования для воздушных судов и гражданской и государственной авиации, не учитывая при этом коммерческий характер данных услуг, что само по себе исключало их оказание на государственных воздушных судах», – пояснила она.

При этом, как посчитала эксперт, несколько расширенное описание требований к исполнителю в данном случае не является нарушением законодательства о контрактной системе, и ДОСААФ, как участник закупки и профессиональный участник рынка, должен был обеспечить соответствие своей заявки требованиям действующего законодательства. «В свою очередь, аукционная комиссия при принятии решения о допуске заявки участника к закупке была обязана проверить ее соответствие предъявляемым требованиям, соблюдая тем самым один из фундаментальных принципов контрактной системы – принцип обеспечения конкуренции», – заключила Елисавета Гажемон.