КС защитил права госслужащих, получающих доход от личного подсобного хозяйства

Суд указал, что установление самого факта ведения ЛПХ в объеме, превышающем личные нужды, не может игнорироваться как возможное свидетельство наличия у гражданина законного дохода от такого хозяйства в смысле законодательства о контроле за соответствием расходов доходам госслужащих.

По мнению одного адвоката, органы прокуратуры для достижения показателей работы по конфискации имущества, полученного коррупционным путем, могут расширительно трактовать понятие «законных доходов». Другая отметила, что КС РФ принял справедливое решение, не позволяющее ущемить права госслужащих на ведение ЛПХ и реализацию излишков. Третий предполагает, что в ближайшем будущем правоприменительной практикой будут выработаны некие усредненные нормативы доходности тех или иных ЛПХ.

4 июля Конституционный Суд вынес Постановление № 27-П по делу о проверке конституционности ч. 1 ст. 17 Закона о контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам, п. 5 ст. 4 Закона о личном подсобном хозяйстве и п. 1 ст. 200 ГК РФ.

Проверка доходов госслужащей

Елена Коровицкая замещала должность помощника мирового судьи. В апреле 2015 г. она представила в департамент государственной гражданской службы и кадров администрации Приморского края справки о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера за 2014 г. в отношении себя и своего супруга.

Позднее прокуратурой Приморского края была проведена проверка, по итогам которой в адрес губернатора края было направлено представление об осуществлении контроля за расходами Елены Коровицкой, которая приобрела в период с 2011 по 2014 г. две квартиры. 19 июля 2018 г. комиссия по соблюдению требований к служебному поведению госслужащих и урегулированию конфликта интересов признала, что сведения, представленные Еленой Коровицкой, являются достоверными и полными, а общие доходы супругов с 1 января 2011 г. до даты приобретения ими двух квартир общей стоимостью 7 млн руб. превышают понесенные расходы. Но при этом отмечалось, что Елена Коровицкая допустила недостоверность и неполноту в сведениях о доходах за отчетный период 2014 г. на сумму около 50 тыс. руб., а также в размере срочных обязательств финансового характера.

Комиссия рекомендовала губернатору применить к госслужащей выговор как меру ответственности и не направляла прокурору материалы для принятия мер по обращению в доход РФ имущества супругов Коровицких, приобретение которого на законные доходы не подтверждалось бы представлением надлежащих сведений. С решением комиссии не согласился прокурор Кировского района Приморского края, который направил в суд иск, требуя обратить в доход государства имущество супругов Коровицких в виде принадлежащей им квартиры и денежных средств, затраченных на приобретение еще одной квартиры.

Суд обратил имущество госслужащей в доход государства

Решением от 11 ноября 2019 г. Кировский районный суд Приморского края частично удовлетворил требования прокурора и взыскал в солидарном порядке с супругов Коровицких в доход государства денежную сумму, эквивалентную стоимости имущества, в отношении которого ими не представлено сведений, подтверждающих его приобретение на законные доходы, в размере около 3,4 млн руб.

Довод о том, что прокурор не может требовать обращения имущества ответчиков в доход государства, поскольку уполномоченный орган исполнительной власти Приморского края не направлял в прокуратуру материалы соответствующего контроля, суд отклонил. Он исходил из того, что в законодательстве нет запрета на самостоятельное осуществление прокуратурой контроля за расходами государственных и муниципальных служащих вне зависимости от контроля, ранее проведенного уполномоченным на то органом власти, и от решения, принятого комиссией по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов.

Супруги Коровицкие пояснили суду, что им поступали – как ранее, в 2011 г., так и впоследствии – значительные суммы от продажи сельскохозяйственной продукции и продукции пчеловодства. Оценивая эти доводы, суд указал, что применительно к законодательству о противодействии коррупции законные доходы – это те, чье происхождение документально подтверждено обязанным лицом. Между тем ответчики не подавали в налоговый орган сведений о дополнительно получаемом ими доходе от личного подсобного хозяйства, а представленные доказательства, не отрицая наличия у них такого хозяйства, не подтверждают размер доходов от него, отмечал суд.

Суд признал денежные средства от ЛПХ ответчиков незаконными доходами, поскольку они не представили доказательств налогового декларирования этих доходов или документа, освобождающего их от уплаты налога и выданного органом местного самоуправления для подачи в налоговый орган. Суды апелляционной и кассационной инстанций оставили решение районного суда без изменения, а судья Верховного Суда РФ отказал Елене Коровицкой в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании, с чем согласился и заместитель председателя ВС.

КС разъяснил нормы, регулирующие права и обязанности госслужащих

В жалобе в Конституционный Суд Елена Коровицкая указала, что ч. 1 ст. 17 Закона о контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам, п. 5 ст. 4 Закона о ЛПХ и п. 1 ст. 200 ГК РФ противоречат Конституции РФ поскольку они:

• позволяют органам прокуратуры при наличии решения комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов запросить у органов, ответственных за профилактику коррупционных правонарушений, материалы проверки и обратиться в суд с требованием об обращении имущества и денежных средств в доход государства;

• допускают исчисление срока исковой давности по такому требованию со дня получения прокурором сообщения о нарушениях антикоррупционных правил от стороннего лица;

• позволяют суду считать незаконными доходы, полученные от ведения ЛПХ, в том числе со ссылкой на то, что площадь соответствующего земельного участка превышает установленную законом площадь земельного участка для ведения ЛПХ, учитываемую для целей освобождения доходов от обложения налогом на доходы физических лиц.

Изучив жалобу, КС указал, что заявительница связывает нарушение своих прав с неверным исчислением срока исковой давности в ее деле, а именно с момента получения прокурором от третьих лиц сообщения в отношении госслужащего, что позволяет изымать у его семьи имущество по прошествии многих лет после того, как он представил сведения, указанные в Законе о контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам, которые уже утрачены, и ответчик уже не может обосновать законность своих доходов и соответствие им понесенных расходов.

Ссылаясь на Определение КС РФ от 19 декабря 2019 г. № 3559-О, Суд отметил, что каких-либо специальных сроков исковой давности этим законом не установлено, а потому к таким правоотношениям подлежат применению нормы ГК РФ об исковой давности. К таким нормам относится и п. 1 его ст. 200, закрепляющий общее правило о начале течения срока исковой давности со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своего права и о том, кто является надлежащим ответчиком по иску о защите нарушенного права. Данная норма ГК РФ сама по себе не дает оснований к ее проверке в том аспекте, в каком ее конституционность ставит под сомнение заявительница, чьи доводы в этой части жалобы относятся к законности и обоснованности состоявшихся в ее деле судебных актов, с которыми она не согласна, а их проверка, напомнил Суд, не входит как таковая в его компетенцию, поэтому он прекратил производство по делу в этой части.

В постановлении поясняется, что, согласно ч. 1 ст. 17 Закона о контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам, органы прокуратуры имеют право при наличии решения комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов истребовать материалы проверки у органов, ответственных за профилактику коррупционных правонарушений, и обратиться в суд с иском об обращении имущества в доход государства. Именно прокурор, а не комиссия, проводящая предусмотренные указанным законом контрольные мероприятия, вправе предъявить такой иск, подчеркнул КС.

Как посчитал Суд, к ограничению правомочий прокуратуры на подачу иска, на чем фактически настаивает Елена Коровицкая, во всяком случае нет оснований, когда контрольные мероприятия проведены компетентным органом по инициативе прокурора, как в деле заявительницы, что предполагает получение прокурором информации о проведенных мероприятиях и принятых мерах, ее правовую оценку и применение при необходимости тех мер реагирования, которые находятся в компетенции прокурора.

Конституционный Суд отметил, что Россия как правовое демократическое государство должна принимать надлежащие меры для противодействия коррупции, включая предупреждение незаконного обогащения лиц, осуществляющих публичные функции. Он пояснил, что такие меры должны быть юридически и социально оправданны и соразмерны поставленным целям.

Суд указал, что Закон о ЛПХ определяет личное подсобное хозяйство как форму непредпринимательской деятельности по производству и переработке сельскохозяйственной продукции и предусматривает, что ведется оно гражданином в целях удовлетворения личных потребностей на земельном участке, предоставленном и (или) приобретенном для ведения такого хозяйства. Указывая, что сельскохозяйственная продукция, произведенная и переработанная при ведении ЛПХ, является собственностью граждан, ведущих такое хозяйство, этот закон уточняет, что и ее реализация не относится к предпринимательской деятельности (п. 3 и 4 ст. 2). Следовательно, статус ЛПХ не отрицает возможности реализации его продукции и получения доходов от нее, причем в силу презюмируемого непредпринимательского характера такой деятельности подобные доходы допустимы и для госслужащих, подчеркнуто в постановлении.

Закон о ЛПХ определяет максимальный размер общей площади земельных участков, которые могут находиться одновременно на праве собственности и (или) ином праве у граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, устанавливая его равным 0,5 га. Это, как отметил КС, обусловлено целевым назначением указанных участков, призванных удовлетворять исключительно личные потребности граждан, реализация которых не связана с ведением сельского хозяйства в значительных объемах и на больших площадях, что характерно для коммерческой деятельности (Определение КС РФ от 28 января 2021 г. № 124-О). В то же время Суд обратил внимание, что этот закон допускает увеличение максимального размера общей площади указанных участков законом субъекта РФ, но не более чем в пять раз.

В свою очередь, налогообложению, по смыслу НК РФ (ст. 208–210), подлежат все доходы, получаемые физическим лицом в налоговом периоде, независимо от формы: денежной, натуральной, в виде материальной выгоды, напомнил Суд. Предусматриваются и льготы по налогу, включая освобождение от него отдельных видов доходов. В их числе и доходы, полученные от продажи продукции животноводства и растениеводства, выращенной в ЛПХ, уточнил Конституционный Суд.

Он подчеркнул, что закрепленный Законом о ЛПХ и НК РФ правовой режим ведения такого хозяйства и его налоговые последствия направлены на упорядочивание этой деятельности и ее отграничение от иных видов хозяйственной активности. Суд отметил, что ведение ЛПХ признается значимым и поощряемым видом экономической деятельности граждан, а получаемые от такого хозяйства доходы презюмируются законными.

Статьей 17 Закона о контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам предусмотрено обращение в доход государства имущества, в отношении которого не представлено сведений, подтверждающих его приобретение на законные доходы. Эта мера, как пояснил КС, имеет специальной целью противодействие коррупционным деяниям, совершаемым лицами, подлежащими контролю согласно названному закону, что определяет ее назначение и вместе с тем пределы применения. Обращаясь к своему Постановлению от 9 января 2019 г. № 1-П, он отметил, что вышеуказанная цель определяет допустимость такого рода формы реагирования на факты коррупционных проявлений исходя из той презумпции, что несоответствие расходов законным доходам подразумевает совершение деяний именно коррупционной направленности. Совершение иных правонарушений, если они не состоят в совокупности (в том числе в идеальной) с деяниями коррупционного характера, предполагает иные меры реагирования, включая иные меры ответственности.

КС констатировал, что принятие Россией правовых мер по предупреждению коррупции и незаконного обогащения, включая изъятие по решению суда имущества, приобретенного на незаконные доходы, согласуется с международными стандартами борьбы с коррупцией (Постановление от 29 ноября 2016 г. № 26-П; определения от 6 июня 2017 г. № 1163-О и от 18 июля 2017 г. № 1736-О).

Суд указал, что в деле Елены Коровицкой доводы прокурора о неисполнении ответчиками обязанностей налогоплательщика не повлекли и не могли повлечь констатации в судебном решении факта налогового правонарушения, определения размеров недоимки или причиненного казне вреда от неуплаты налогов, как и назначения законного за то наказания. Наряду с обязанностями налогоплательщика действующее законодательство устанавливает и обязанности госслужбы, предусмотренные в том числе ст. 15 Закона о государственной гражданской службе. Так, из Постановления КС РФ от 29 ноября 2016 г. № 26-П следует, что система контроля за соблюдением госслужащим возложенных на него запретов и ограничений обусловлена презумпцией незаконности доходов, на которые было приобретено имущество, если стоимость такого имущества превышает общий доход служащего и его супруги за три года, предшествующих отчетному периоду.

КС пояснил, что непредставление сведений, в частности, о доходах от реализации сельскохозяйственной продукции, произведенной и переработанной при ведении ЛПХ, как и представление ошибочных о том сведений, не лишает лицо, в отношении которого разрешается вопрос об обращении принадлежащего ему имущества в доход РФ, права представлять суду обоснования размеров дохода от реализации указанной продукции с любыми на то допустимыми доказательствами. Однако установление самого факта ведения ЛПХ в объеме, превышающем личные нужды, не может игнорироваться как возможное свидетельство наличия у гражданина законного, по крайней мере в смысле законодательства о противодействии коррупции и контроле за соответствием расходов доходам, дохода от такого хозяйства. Размер же дохода может быть определен как на основании прямых доказательств – документов, опосредующих реализацию сельскохозяйственной продукции, так и на основании косвенных доказательств – актов обследования ЛПХ на предмет его потенциальной доходности. «При этом суды должны учитывать, что само по себе наличие законного источника дохода, каковым является ЛПХ, не позволяет не принять во внимание доходы от него – как документально подтвержденные, так и определенные расчетным путем – лишь на том основании, что гражданином не исполнены требования Закона о ЛПХ и НК РФ», – уточняется в постановлении.

По мнению Конституционного Суда, ограничение состава допустимых доказательств только документами, в которых прямо указан размер дохода от личного подсобного хозяйства, не учитывало бы специфику этого вида доходов и, значит, интересы граждан при решении вопроса об изъятии в пользу государства значительной части их имущества. Он подчеркнул, что суду необходимо учитывать, что соответствующие возможности лица, имущество которого изымают, могут быть существенно ограничены, если с момента получения дохода пройдет столь долгое время, что это приведет к утрате – в том числе из-за нормативно установленных сроков хранения бухгалтерских документов – тех письменных подтверждений размера доходов, которые изначально имелись у ответчика. Если же размер доходов от ЛПХ указан в справке о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, то тем более нет оснований отвергать такую справку как свидетельство их наличия, что, однако, не препятствует прокурору доказывать явную несоразмерность указанных сумм реальным возможностям конкретного личного подсобного хозяйства, пояснил Суд.

Таким образом, Конституционный Суд признал оспариваемые нормы не противоречащими Конституции, поскольку они:

• не препятствуют суду при оценке наличия оснований для обращения в доход РФ имущества (денежной суммы, эквивалентной стоимости такого имущества), в отношении которого госслужащим не представлено сведений, подтверждающих его законное приобретение, учесть положения законодательных актов субъектов РФ, устанавливающих максимальный размер общей площади земельных участков, которые могут находиться одновременно на праве собственности и (или) ином праве у граждан, ведущих ЛПХ;

• не позволяют признавать доходы от реализации сельскохозяйственной продукции, произведенной и переработанной при ведении ЛПХ, незаконными по той лишь причине, что лицом, подлежащим контролю, и членом его семьи не соблюдены предусмотренные налоговым законодательством условия освобождения соответствующих доходов от налогообложения;

• предполагают, что если в справках о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лица, подлежащего контролю, и члена его семьи указан доход от ЛПХ, то такие сведения должны приниматься для учета доходов, если прокурором не доказана явная несоразмерность указанных сумм реальным возможностям ЛПХ; если же в таких справках соответствующий доход от ЛПХ не указан, то они не лишены возможности его доказывать на основе общих правил доказывания, имея в виду, что в качестве таких доказательств не должны рассматриваться только и исключительно документы с указанием конкретной суммы доходов.

КС постановил пересмотреть правоприменительные решения, вынесенные в отношении Елены Коровицкой на основании оспариваемых норм в истолковании, расходящемся с их конституционно-правовым смыслом.

Адвокаты прокомментировали позицию КС

Адвокат АП г. Москвы Анатолий Железняк отметил, что КС и ВС РФ неоднократно высказывались, что в ходе судебного рассмотрения исковых заявлений прокурора о конфискации имущества ответчику должно быть предоставлено право представлять любые доказательства, соответствующие требованиям ГПК РФ.

Он заметил, что суды ранее отмечали: доходы, которые могут учитываться в качестве средств, за счет которых было приобретено спорное имущество, могут быть получены за пределами срока исковой давности, а также могут иметь любую гражданско-правовую природу: займы, поступления от продажи движимого имущества и т.д. «Безусловно, оспариваемые заявителем нормы законов не противоречат Конституции РФ. Однако стоит отметить, что органы прокуратуры в погоне за достижением показателей работы по конфискации имущества, полученного коррупционным путем, очень расширительно трактуют понятие “законных доходов”», – полагает адвокат.

Анатолий Железняк поделился, что в своей практике он неоднократно сталкивался с ситуациями, когда отсутствие в справке о доходах госслужащего либо в декларации о доходах сведений о полученных доходах автоматически интерпретируется органами прокуратуры как свидетельство отсутствия законных доходов кроме тех, о которых в установленный срок сообщено в уполномоченный орган. Вместе с тем, как обоснованно отметил КС РФ, органы прокуратуры и суд при рассмотрении иска о конфискации имущества в рамках контроля за расходами государственного, муниципального служащего не вправе давать оценку соблюдения данным лицом либо иными лицами налогового законодательства, подчеркнул адвокат.

Также он отметил, что складывающаяся правоприменительная практика и законодательство, регламентирующее процедуру контроля за расходами чиновников, а также процедуру конфискации незаконно приобретенного имущества, не в полной мере соответствуют принципу справедливости. «Нахожу не в полной степени адекватным подход, при котором является возможной конфискация объектов недвижимости, если чиновником частично не представлены доказательства наличия доходов, за счет которых такое имущество было приобретено. Полагаю, что более правильным будет подход, в соответствии с которым у ответчика возникнет право на выплату в пользу государства той суммы, которая остается не подтвержденной», – прокомментировал Анатолий Железняк.

Адвокат Criminal Defense Firm Ирина Краснова указала, что актуальность рассматриваемой проблемы связана с механизмом реализации Закона о контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам, а также полномочиями прокурора заявлять требования об обращении в доход РФ имущества госслужащих.

По мнению адвоката, КС РФ принял справедливое решение, не позволяющее ущемить права госслужащих на ведение ЛПХ и реализацию излишков. «Справедливо отмечена и необходимость учитывать сроки исковой давности и хранения бухгалтерских документов. Данное обстоятельство имеет значение, поскольку бремя доказывания законного источника происхождения средств, позволивших приобрести такое имущество, возлагается на ответчика», – пояснила Ирина Краснова.

Адвокат АП Архангельской области Алексей Синицын подчеркнул, что вопросы, связанные с декларированием госслужащими своих доходов, являются крайне актуальными. Адвокат отметил, что в государственных ведомствах регулярно выявляют такого рода нарушения и проводят многочисленные мероприятия, направленные на борьбу с ними. «Отдельного внимания заслуживают те чиновники, расходы которых явно превышают их официальные доходы, которые получают, мягко говоря, доходы сомнительного происхождения. Для сокрытия такого несоответствия и обхода требований федерального законодательства используются различные хитроумные схемы и сложновыявляемые махинации», – рассказал он.

По мнению эксперта, постановление не стоит расценивать как «связывающее руки» органам прокуратуры в борьбе с сомнительными доходами (расходами) государственных служащих. Оно всего лишь обязывает органы прокуратуры более внимательно разбираться с такими делами и запрещает применять формальный подход, считает адвокат. Алексей Синицын пояснил, что поскольку реализация продукции ЛПХ не является предпринимательской деятельностью и не предполагает обязательную документальную фиксацию поступления денежных средств, то отсутствие документов, подтверждающих конкретные цифры дохода от ведения ЛПХ, еще не означает, что такого дохода не было.

Адвокат указал, что, исходя из постановления КС РФ, для применения к госслужащему санкций прокурору необходимо будет доказать явную несоразмерность заявленного дохода реальным возможностям конкретного ЛПХ. «Например, если с одного пчелиного улья за сезон получают в среднем 25–50 килограммов товарного меда, а госслужащий заявляет о доходе, который соответствует 500 килограммам, то это будет явное несоответствие реальным возможностям. Для обследования ЛПХ на предмет потенциальной доходности должны будут привлекаться соответствующие специалисты. Может приводиться сбор иных доказательств, например, если чиновник заявляет о получении дохода с пчелиной пасеки в течение 3 лет, а соседи говорят, что пасека появилась только месяц назад, то их объяснения тоже будут иметь существенное значение для рассмотрения дела», – разъяснил он.

В ближайшем будущем, полагает Алексей Синицын, правоприменительной практикой будут выработаны некие усредненные нормативы доходности тех или иных ЛПХ: «Госслужащие будут просто завышать суммы своего официального дохода без дополнительного документального подтверждения конкретных сумм в зависимости от того, какими характеристиками обладают их дачные участки», – уточнил он.