КС решит, конституционны ли нормы ГК РФ о заключении договора с единственным участником торгов

В жалобе организатор торгов указал, что ряд положений гражданского законодательства допускают принуждение организатора торгов к заключению договора с единственным участником даже при признании конкурса несостоявшимся

В ходе заседания Конституционного Суда представители органов власти высказались о соответствии оспариваемых норм Конституции, при этом многие из них отметили, что разъяснения Суда необходимы, поскольку сформировалась разрозненная и противоречивая правоприменительная практика.

25 октября Конституционный Суд РФ рассмотрел дело о проверке конституционности п. 2 ст. 432, п. 1 ст. 438, п. 4 ст. 445, п. 5 ст. 447, п. 4 ст. 448 ГК РФ, которые, по мнению заявителя, ограничивают свободу договора в гражданском обороте.

С жалобой в Суд обратилось АО «Системный оператор Единой энергетической системы», в действиях которого при проведении конкурса на выполнение работ по уборке прилегающей территории Московское УФАС России в 2019 г. выявило нарушения законодательства о закупках. Антимонопольный орган посчитал, что отказ от заключения с ООО «АВК Комплекс» договора по результатам конкурса не обоснован, выдал предписание и обязал общество завершить процедуры закупки. Эти решения общество «СО ЕЭС» оспорило в суде, указав, что конкурс был признан несостоявшимся ввиду допуска к закупке лишь одной заявки.

Вместе с тем суды посчитали, что проведенная процедура соответствует правовой природе торгов и заказчик был обязан соблюдать общие принципы и нормы, предусмотренные гражданским законодательством, и не должен нарушать права ООО «АВК Комплекс» как экономически более слабой стороны.

В жалобе в Конституционный Суд общество «СО ЕЭС» указало, что оспариваемые им положения ГК РФ не соответствуют Конституции РФ, поскольку во взаимосвязи и по смыслу, придаваемому судебной практикой, эти нормы ограничивают свободу договора в гражданском обороте. По мнению заявителя, данные нормы допускают принуждение организатора торгов к заключению договора с единственным участником даже при признании конкурса несостоявшимся. Заявитель также считает, что п. 4 ст. 445 ГК РФ позволяет антимонопольному органу в не предусмотренных законом случаях требовать заключения договора в административном порядке, что неконституционно.

В ходе заседания представитель заявителя Сергей Белов отметил, что, как неоднократно указывал КС, свобода договора может быть ограничена, однако это ограничение должно быть сформулировано четко, определенно, недвусмысленно, соразмерно тем целям, которые обозначены в Конституции.

Сергей Белов указал: п. 5 ст. 447 ГК устанавливает, что аукцион и конкурс, в которых участвовал только один участник, признаются несостоявшимися, однако в деле заявителя и в ряде других дел положение указанной нормы фактически рассматривалось как не имеющее никаких правовых последствий. У торгов, в которых участвует несколько участников, и у торгов, где есть один участник, вопреки буквальному смыслу закона, правовые последствия одинаковые: с единственным участником требуется заключение договора, пояснил он.

Представитель заявителя подчеркнул, что для выявления победителя конкурса как формы торгов необходимы не только наличие заявки участника, соответствующей конкурсной документации, но и факт сопоставления заявок между собой, а следовательно, как минимум, наличие двух надлежащих заявок участников. То есть наличие нескольких заявок, условия которых необходимо сопоставить между собой, является конституирующим признаком конкурса как формы торгов.

Сергей Белов добавил, что ни в ГК РФ, ни в других положениях российского законодательства никаких более подробных последствий, кроме того что такие торги признаются несостоявшимися, не описывается. «Вряд ли в этом есть необходимость, поскольку в данном случае последствия состоят в том, что торги не достигли своего результата, они как форма заключения договора не состоялись, следовательно, нет никаких оснований требовать заключения договора», – разъяснил он.

Юрист добавил, что при рассмотрении дела суды, по сути, применили аналогию права, т.е. установили обязанности сторон, исходя из общих начал и смысла гражданского законодательства и требований добросовестности, разумности и справедливости (п. 2 ст. 6 ГК РФ). Однако в соответствии со ст. 6 ГК РФ аналогия права применяется только в случае наличия пробела в праве (когда отношения прямо не урегулированы законодательством или соглашением сторон и отсутствует применимый к ним обычай) и невозможности применения аналогии закона.

Сергей Белов обратил внимание, что вопрос о последствиях участия в торгах единственного участника и последствиях признания таких торгов несостоявшимися носит принципиально важное значение. «Можно с очевидностью утверждать, что на данный момент закон допускает два противоположных толкования (обязанности организатора торгов заключить договор с единственным участником), что свидетельствует о том, что оспариваемые положения не отвечают правовой определенности и нарушают равенство перед законом и судом», – считает он.

Полномочный представитель Государственный Думы Юрий Петров отметил, что закупка может осуществляться конкурентными и неконкурентными способами. Конкурентным способом закупки является проведение торгов. Аукцион и конкурс, в которых участвовал только один участник, признаются несостоявшимися. Он подчеркнул, что данная норма касается процедуры проведения торгов, а не порядка заключения договора. Договор с участником может быть заключен как по результатам проведения торгов с лицом, выигравшим торги, так и по результатам неконкурентных способов (закупка у единственного поставщика). Признание торгов несостоявшимися является необходимой стадией их завершения, добавил Юрий Петров.

Он заметил, что п. 5 ст. 447 не установлены последствия признания торгов несостоявшимися, однако если следовать аналогии закона, то согласно ст. 52 Закона о контрактной системе открытый конкурс признается несостоявшимся в случае, если по результатам рассмотрения заявок на участие в закупке только одна заявка соответствует требованиям, установленным в извещении об осуществлении закупки. В этом случае контракт с участником закупки заключается в соответствии с п. 25 ч. 1 ст. 93 этого закона.

При отсутствии в ГК РФ норм, устанавливающих последствия признания торгов несостоявшимися, Госдума полагает возможным руководствоваться общими положениями Кодекса и Закона о контрактной системе, которые предусматривают заключение договора с единственным поставщиком, в том числе с единственным участником торгов, если поданная таким участником заявка соответствует закупочной документации. Таким образом, Юрий Петров заключил, что не усматриваются основания для признания оспариваемых положений не соответствующими Конституции РФ.

К такому же выводу пришла полномочный представитель Совета Федерации Ирина Рукавишникова. Она пояснила, что заказчик не наделен правом немотивированно отказывать в заключении договора с единственным участником, поскольку это нарушает принцип равенства участников гражданских правоотношений и создает необоснованные преимущества для заказчика. В случае невозможности сопоставления различных условий следует исходить из необходимости защиты прав единственного участника торгов, заявка которого соответствует всем требованиям конкурсной документации. Ирина Рукавишникова отметила, что в рассматриваемой ситуации заявитель реализовал свое право на судебную защиту путем обжалования в суд предписания антимонопольного органа и в этой связи его конституционное право на судебную защиту не нарушено.

Представитель Президента РФ в Конституционном Суде Александр Коновалов полагает, что ГК РФ не содержит неопределенности в вопросе о последствиях подачи заявки на участие в торгах только одним претендентом. При этом он подчеркнул, что степень допустимости вмешательства в автономность роли организатора торгов зависит от степени обязательности для него их проведения, цели и задач специального законодательства, которым может быть предусмотрена соответствующая обязанность.

По мнению Александра Коновалова, для того чтобы последствия несостоявшихся торгов имели место, нужен новый импульс либо в виде специального законодательства, либо в виде внутреннего регламентирующего акта, в частности положения о закупках. Для заявителя в данном случае обязательность проведения торгов была предопределена требованиями Закона о закупках товаров, в котором отсутствует указание на последствия признания торгов несостоявшимися, пояснил он.

Александр Коновалов добавил, что оценка допустимости понуждения организатора торгов к заключению договора должна осуществляться с учетом преследуемых указанным законом целей и задач, которые предполагают не только поощрение конкуренции, но и повышение эффективности самих закупок. Таким образом, он пришел к выводу, что оспариваемые нормы не противоречат Конституции, однако сложившаяся разрозненная противоречивая правоприменительная практика, безусловно, могла бы быть оптимизирована путем разъяснения КС.

Полномочный представитель Генпрокуратуры Всеволод Росинский подчеркнул: из имеющихся материалов следует, что необоснованное ограничение конкуренции не имелось, все заявки были рассмотрены, равноправие и справедливость для участников действиями заказчика не нарушались. Предписание антимонопольного органа о завершении процедуры закупки с одновременным разъяснением, что конечным результатом должно явиться при несостоявшемся конкурсе заключение договора с допущенным к торгам участником, не основано на положении ГК РФ и ст. 23 Закона о защите конкуренции, регламентирующих полномочия антимонопольного органа, посчитал он. В связи с этим Всеволод Росинский полагает обоснованными доводы заявителя о нарушении положения ст. 1 ГК РФ о свободе договора, что дает основание для постановки вопроса об отмене состоявшихся по делу решений, с внесением Конституционным Судом правовой определенности в судебную практику при отсутствии оснований для признания не соответствующими Конституции оспариваемых норм.

Представитель ФАС России – начальник управления контроля размещения государственного заказа Ольга Горбачёва указала: неверно утверждение заявителя о том, что целью закупки является конкуренция; по ее словам, целью закупки является заключение договора. Несостоятельным, по ее мнению, является довод заявителя о том, что не достигла результата закупка, на которую пришел один участник, так как заказчик перед объявлением извещения анализирует рынок и понимает, что ему нужно для удовлетворения своей потребности, пояснила представитель ФАС.

Ольга Горбачёва пояснила: Законом о закупках предусмотрено, что после размещения в ЕИС итогового протокола договор подлежит заключению, при этом Закон о закупках не предусматривает исключений по незаключению договора в результате проведения конкурентной процедуры с лицом, заявка которого признана соответствующей требованиям документации о закупке.

ФАС России посчитала, что реакция антимонопольного органа на выявленное нарушение в действиях заказчика по отказу в заключении договора при проведении конкурентной процедуры с победителем закупки правомерна, поскольку при таком подходе заказчик не соблюдает баланс интересов и, как следствие, это приводит к злоупотреблению правами, например в случае, если поставщик является для заказчика, по его субъективному мнению, неугодным. Ольга Горбачёва поделилась, что в последнее время катастрофически падает количество участников торгов: «Если заказчик будет дальше в таком же ключе отказываться от заключения договора с участником, который ему не понравился, мы вернемся к изначальным цифрам – 0,7 заявки на участие в конкурентной процедуре».

Полномочный представитель Минюста Дмитрий Коротков также не усмотрел противоречия оспариваемых норм Основному Закону. Он отметил, что законодательством предусмотрена возможность закупщику определить правила проведения закупок положением о закупке, в отсутствие в Законе о закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц последствий признания конкурса несостоявшимся. «Здесь образуются уже иные правоотношения, и поскольку ни прямой запрет, ни обязанности не содержатся, мы полагаем, что во избежание разрозненной и противоречивой практики, как судебной, так и на уровне территориальных органов ФАС России, все-таки возможным было бы рассмотреть вопрос в двух аспектах. Необходимы либо корректировка отраслевого законодательства, либо разъяснения КС РФ по данному вопросу», – полагает Дмитрий Коротков.

Выслушав позиции участников заседания, Конституционный Суд удалился для принятия решения, которое будет оглашено позднее.