КС: При увольнении нарушившего присягу прокурора нужно соблюдать сроки наложения дисциплинарного взыскания

При этом Суд указал, что законодатель может конкретизировать характер проступков, относящихся к нарушению присяги сотрудника правоохранительных органов, и установить сроки привлечения к ответственности за их совершение

Один из адвокатов заметил, что органы прокуратуры широко и крайне субъективно подходят к оценке того, что именно является нарушением присяги прокурора. Другой подчеркнул, что повышенная ответственность, предусмотренная присягой прокурора, Кодексом профессиональной этики и специализированным законодательством, должна коррелировать с общими положениями ТК РФ.

6 июня Конституционный Суд вынес Постановление № 24-П по делу о проверке конституционности подп. «в» п. 1 ст. 43 Закона о прокуратуре РФ по жалобе бывшего прокурора, уволенного за нарушения присяги и Кодекса этики прокурорского работника.

Увольнение за непринятие должных мер прокурорского реагирования

Михаил Бердников с 2003 г. проходил службу в органах прокуратуры Томской области, в том числе с 2013 по 2020 г. в должности начальника отдела по надзору за производством дознания и оперативно-розыскной деятельностью управления по надзору за уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной деятельностью областной прокуратуры. Присяга прокурора была принята им в апреле 2004 г.

В феврале 2020 г. была проведена служебная проверка в связи с рапортом первого заместителя областного прокурора, содержащим сведения о ненадлежащем поведении Михаила Бердникова. Согласно заключению прокурор в августе 2017 г., получив сведения о возможном совершении преступления, не принял предусмотренных законодательством мер и действовал вопреки установленному порядку, чем нарушил присягу прокурора и Кодекс этики прокурорского работника РФ. При этом согласно заключению в действиях Михаила Бердникова – который фактически приступил к разрешению не оформленного надлежащим образом сообщения о преступлении, полученного от его знакомого, а также осуществил иные мероприятия, в том числе в нарушение порядка ведения оперативно-розыскной деятельности с незаконным привлечением к ним сотрудников подразделения органов внутренних дел, поднадзорного возглавляемому им отделу, – содержались признаки личной заинтересованности.

Приказом прокурора Томской области от 5 марта 2020 г. Михаил Бердников был освобожден от занимаемой должности и уволен из органов прокуратуры за нарушения присяги, а также совершение проступков, порочащих честь прокурорского работника (подп. «в», п. 1 ст. 43 Закона о прокуратуре).

Суды признали увольнение законным

Михаил Бердников обратился в суд с иском о признании заключения служебной проверки и приказа об освобождении от должности и увольнении незаконными, о восстановлении на службе, взыскании утраченного заработка за время вынужденного прогула и о компенсации морального вреда.

Решением районного суда, оставленным без изменения вышестоящими инстанциями, в иске ему было отказано. При этом они не приняли его довод о пропуске срока привлечения к дисциплинарной ответственности, установленного п. 8 ст. 41.7 Закона о прокуратуре РФ, согласно которому дисциплинарное взыскание не может быть наложено позднее шести месяцев со дня совершения проступка, а по результатам ревизии или проверки финансово-хозяйственной деятельности – двух лет со дня его совершения. Суды посчитали, что шестимесячный срок для наложения дисциплинарного взыскания применению в его деле не подлежит. Также была отклонена ссылка заявителя на Постановление КС РФ от 26 марта 2020 г. № 13-П.

КС дал оценку конституционности оспариваемой нормы

Впоследствии Михаил Бердников подал жалобу в Конституционный Суд. По его мнению, подп. «в» п. 1 ст. 43 Закона о прокуратуре РФ не соответствует Конституции, поскольку позволяет увольнять прокурора за нарушение присяги без соблюдения сроков привлечения к дисциплинарной ответственности, закрепленных п. 8 ст. 41.7 данного закона.

Изучив жалобу, Конституционный Суд отметил, что выполнение прокуратурой функций, определенных ст. 129 Конституции, требует от прокурорских работников такого отношения к исполнению служебных обязанностей, которое исключало бы у кого бы то ни было любые сомнения в их компетентности и верности служебному долгу. Для прокуроров особый правовой статус связан в том числе с принятием присяги прокурора, которая предполагает возложение на гражданина ряда обязательств, неразрывно связанных со служебной деятельностью и осуществлением прокуратурой своих публичных функций.

Нарушение присяги прокурора, направленной на формализацию как непосредственно связанных с исполнением функций прокуратуры обязанностей прокурора, так и его моральных обязательств, как пояснил КС, несовместимо с дальнейшим пребыванием в органах прокуратуры. Он указал, что правовые последствия несоблюдения предусмотренных присягой обязательств должны быть одинаковыми для всех граждан, принимающих ее при поступлении на государственную службу, независимо от вида службы. Подавляющее большинство государственных служащих, принимающих присягу, несут ответственность за ее нарушение как за дисциплинарный проступок с соблюдением установленного порядка привлечения к дисциплинарной ответственности.

Как отмечается в постановлении, гражданин, впервые назначаемый на должность прокурора, принимает присягу, тем самым обязываясь свято соблюдать Конституцию, законы и международные обязательства РФ, не допуская малейшего от них отступления. Он обязан непримиримо бороться с любыми нарушениями закона, кто бы их ни совершил, активно защищать интересы личности, общества и государства, чутко и внимательно относиться к предложениям, заявлениям и жалобам граждан, соблюдать объективность и справедливость при решении судеб людей. Принявший присягу должен строго хранить государственную и иную охраняемую законом тайну, постоянно совершенствовать свое профессиональное мастерство, дорожить своей профессиональной честью, быть образцом неподкупности, моральной чистоты, скромности.

КС обратил внимание, что обязанности лица, назначаемого на должность прокурора, в части принятия присяги, ее содержание и вытекающие из нее обязательства, а также правовые последствия нарушения присяги аналогичны правовым положениям, определяющим в этой части статус сотрудника Следственного комитета РФ (ст. 19 Закона о Следственном комитете РФ). «Нарушение присяги прокурора так же, как и нарушение присяги сотрудника СКР, является виновным деянием, препятствующим эффективному функционированию прокуратуры, и имеет общую правовую природу с дисциплинарным проступком прокурора (при таких же характере и тяжести посягательства на общественные отношения, охраняемые в соответствии с законом и иными нормативными правовыми актами, регулирующими прохождение государственной службы», – указано в постановлении.

Это означает, как уточнил Суд, что выраженные в Постановлении № 13-П правовые позиции, в том числе выявляющие конституционно-правовой смысл п. 3 ч. 2 ст. 30 Закона о Следственном комитете РФ как не предполагающего в системе действующего правового регулирования увольнение сотрудника СКР, нарушившего присягу, без соблюдения предусмотренных ч. 8 ст. 28 данного закона сроков наложения дисциплинарного взыскания, применимы и к оценке конституционности подп. «в» п. 1 ст. 43 Закона о прокуратуре РФ.

КС разъяснил: оспариваемая заявителем норма предполагает, что применение санкции в виде увольнения со службы в прокуратуре за нарушение присяги прокурора, как и увольнение в связи с совершением прокурором дисциплинарного поступка, требует соблюдения положений ст. 41.7 российского закона о прокуратуре. К таким положениям относится правило о том, что дисциплинарное взыскание не может быть наложено позднее шести месяцев со дня совершения проступка, а по результатам ревизии или проверки финансово-хозяйственной деятельности – двух лет со дня его совершения. Данное правовое регулирование применяется, если нет причин для отнесения деяния к проступкам, предполагающим применение иного установленного законом порядка, в том числе сроков привлечения к юридической ответственности.

Суд подчеркнул, что его правовые позиции, отраженные в Постановлении № 13-П, сформулированы применительно к деяниям, сопоставимым с дисциплинарными проступками по своему характеру и тяжести посягательства на общественные отношения, охраняемые в соответствии с законом и иными нормативными правовыми актами, регулирующими прохождение государственной службы. Они не могут рассматриваться в качестве умаляющих значение присяги прокурора как общественно значимого обещания лица в связи с предстоящим исполнением должностных обязанностей, нарушение которого свидетельствует о наличии неустранимых препятствий к продолжению службы. При этом конкретные деяния, нарушающие присягу, могут относиться к разного рода правонарушениям, а также выражаться в пренебрежительном отношении к соблюдению норм морали.

КС обратил внимание, что квалификация проступка в качестве нарушения присяги не исключает необходимости учитывать характер, тяжесть и общественную опасность содеянного. «В противном случае ставились бы под сомнение общие принципы юридической ответственности, из которых вытекает требование соразмерности тяжести проступка и наказания за него, что может проявляться не только в строгости наказания как такового, но и в установлении более длительных сроков привлечения к ответственности за те или иные правонарушения», – отмечается в постановлении.

При решении вопроса об увольнении за нарушение присяги, помимо соблюдения сроков привлечения к дисциплинарной ответственности, не исключен учет требований специального законодательства, в частности о противодействии коррупции. Примером такого регулирования, как указал КС, может служить п. 4 ст. 41.10 Закона о прокуратуре РФ применительно к взысканиям, предусмотренным ст. 41.8 и 41.9 данного закона. Данные законоположения применяются не позднее шести месяцев со дня поступления информации о совершении работником коррупционного правонарушения, не считая времени болезни работника, пребывания его в отпуске, и не позднее трех лет со дня совершения им коррупционного правонарушения, причем в указанные сроки не включается время производства по уголовному делу.

Конституционный Суд уточнил, что если у деяния, ранее отнесенного к нарушению присяги, имеются признаки деяния, влекущего утрату доверия и увольнение по этому основанию, то данное в настоящем постановлении конституционно-правовое истолкование не может рассматриваться как препятствие для применения указанных специальных сроков. Также не может быть таковым несоблюдение при первоначальной характеристике деяния требования п. 2 ст. 41.8 Закона о прокуратуре, согласно которому в акте о применении к работнику взыскания в случае совершения им коррупционного правонарушения в качестве основания применения взыскания указывается эта статья. Иное вынуждало бы суд – вопреки принципам правового государства и предназначению деятельности правоохранительных органов – при разрешении конкретного дела предоставлять защиту лицам, которые опорочили себя совершением проступка, выявленного в течение установленного законодателем разумного срока, и вследствие этого утратили моральное право продолжить службу в правоохранительных органах.

Таким образом, КС признал оспариваемую норму не противоречащей Конституции, поскольку она по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования не предполагает увольнение нарушившего присягу прокурора без соблюдения предусмотренных законом сроков наложения дисциплинарного взыскания. При этом он указал на необходимость пересмотра правоприменительных решений, вынесенных в отношении Михаила Бердникова.

Суд также подчеркнул, что законодатель не лишен возможности в процессе совершенствования правового регулирования конкретизировать характер проступков, относящихся к нарушению присяги сотрудника этих органов, и установить сроки привлечения к ответственности за их совершение.

Адвокаты проанализировали позицию КС

Адвокат АП г. Москвы Анатолий Железняк полагает, что позиция Конституционного Суда РФ соответствует той стратегии борьбы с коррупцией, которая в настоящий момент реализуется государством. «Может показаться, что КС РФ встал на сторону бывшего прокурорского работника, увидев основания для пересмотра состоявшихся по делу судебных актов. И действительно, тяжело спорить, что положения Закона о прокуратуре могут расширять сроки привлечения к дисциплинарной ответственности», – указал адвокат.

Анатолий Железняк заметил: КС РФ обратил особое внимание, что нарушения, связанные с коррупционными проявлениями, имеют особые сроки давности привлечения к ответственности, существенно выходящие за общий шести месячный срок, предусмотренный трудовым законодательством. Тенденция преобладания антикоррупционного законодательства над иными законами и отраслями права проявляется с момента внесения норм о возможности конфискации имущества, приобретенного на неподтвержденные доходы, поделился адвокат, добавив, что оценивает подобную стратегию развития законодательства как неизбежную.

«Вместе с тем не могу умолчать о специфическом отношении прокуратуры к нарушению присяги своими сотрудниками. Как бывший прокурорский работник отмечу, что “нарушение присяги” является главной “страшилкой” для любого сотрудника надзорного ведомства. И в первую очередь – по причине очень широкого и крайне субъективного подхода к оценке того, что именно является ее нарушением», – рассказал адвокат.

Он пояснил, что одним из нарушений присяги может являться низкая эффективность прокурорского работника, которая по факту оценивается количеством выявленных нарушений в аналогичном периоде прошлого года. «Таким образом, в главном документе ведомства напрямую закреплено верховенство “АППГ”, в то время как погоня за ним еще недавно декларировалась высшими должностными лицами государства и органов прокуратуры как то, от чего нужно отказываться», – заключил Анатолий Железняк.

Заведующий и профессор кафедры уголовного процесса Сибирского федерального университета, д.ю.н., адвокат Красноярской коллегии адвокатов «Шпагин и партнеры» Александр Назаров подчеркнул, что Конституционный Суд рассмотрел актуальные и сложные вопросы правоприменения. «Казалось бы, обычный вопрос о дисциплинарном наказании работника. Но в случае, если этот работник является гарантом законности – прокурором, то помимо трудового законодательства во внимание берутся положения присяги прокурорского работника, Кодекса профессиональной этики прокурора, законодательства о государственной службе и противодействию коррупции», – заметил адвокат. Он указал, что у прокурорских работников, как и у судей, следователей и сотрудников полиции – повышенные виды юридической ответственности, что объясняется высоким статусом данной категории федеральных государственных служащих.

Адвокат убежден, что с позицией Суда в части дисциплинарного наказания прокурорских работников невозможно не согласиться. «Повышенная ответственность, предусмотренная присягой, Кодексом профессиональной этики и специализированным законодательством, должна коррелировать с общими положениями ТК РФ. Это важно, чтобы не было соблазна у прокурорских руководителей (система органов прокуратуры – это централизованная вертикаль с четкой субординацией) выходить за те разумные и необходимые правовые регуляции, которые установлены “главным трудовым законом” государства – ТК РФ», – прокомментировал Александр Назаров.