КС определил, кто отвечает за отловленных безнадзорных животных

Он подчеркнул, что п. 1 ст. 231 ГК не является основанием для отнесения таких животных к муниципальной собственности в целях взыскания с муниципалитета средств на их содержание

Один из экспертов «АГ» назвал выводы Суда верными с практической точки зрения, поскольку затраты на содержание безнадзорных животных велики по отношению к весьма ограниченным муниципальным бюджетам, но с точки зрения бюджетов субъектов эти суммы незначительны. Двое других заметили, что хотя постановление КС и касается отдельного вопроса затрат на содержание безнадзорных животных, оно вместе с тем затрагивает актуальную вследствие усложнения законодательства проблему о соотношении норм кодифицированных актов и вопросов, урегулированных специальным законодательством.

4 декабря Конституционный Суд вынес Постановление
№ 55-П/2023 по делу о проверке конституционности п. 1 ст. 231 «Приобретение права собственности на безнадзорных животных» Гражданского кодекса РФ в связи с жалобой администрации городского округа «Город Новодвинск» Архангельской области.

Суды удовлетворили иск к администрации о возмещении расходов на отловленных животных

Арбитражный суд Архангельской области 18 февраля 2022 г. удовлетворил иск Новодвинской городской станции по борьбе с болезнями животных к администрации городского округа «Город Новодвинск» о взыскании около 300 тыс. руб. в возмещение расходов, понесенных на содержание и захоронение отловленных на территории муниципального образования безнадзорных животных с 1 марта 2019 г. по 31 декабря 2020 г. Апелляция и кассация оставили данное решение без изменений.

Суды, ссылаясь на п. 1 ст. 231 ГК, отметили, что ответчик уклонился от обязанности принять животных в муниципальную собственность после истечения шестимесячного срока пребывания животных в пунктах временного содержания, а также от содержания таких животных, в связи с чем сберег за счет истца денежные средства. Судья Верховного Суда отказал в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в ВС.

Администрация Новодвинска обратилась в Конституционный Суд, указав, что п. 1 ст. 231 ГК противоречит Конституции, так как допускает приобретение – вопреки волеизъявлению органа местного самоуправления – права муниципальной собственности в отношении безнадзорных домашних животных, собственник которых не обнаружен или не заявил о своем праве на них в течение шести месяцев с момента заявления об их задержании, при отсутствии иных лиц, претендующих на приобретение в собственность таких животных, а также позволяет возлагать на орган местного самоуправления бремя их содержания.

Заявитель указал, что оспариваемая норма не отвечает общеправовым критериям определенности, ясности, недвусмысленности и не согласуется со ст. 16 и 16.1 Закона об общих принципах организации местного самоуправления о вопросах местного значения городского округа и о правах органов местного самоуправления городского округа на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, а также со ст. 8 Закона об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты о полномочиях органов местного самоуправления в области обращения с животными.

КС признал норму конституционной и разъяснил порядок ее применения к спорным отношениям

Принимая жалобу к рассмотрению, Конституционный Суд указал, что его предметом является п. 1 ст. 231 ГК в той мере, в какой он служит основанием для отнесения животных, отловленных и содержащихся в рамках осуществляемой за счет средств бюджета субъекта РФ деятельности по обращению с животными без владельцев, к муниципальной собственности в целях решения вопроса о взыскании с муниципального образования денежных средств в размере расходов, понесенных на таких животных по истечении шести месяцев после их отлова.

Как указал КС, основная цель местного самоуправления – это решение вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью и тем самым удовлетворение базовых жизненных потребностей населения муниципальных образований как субъекта права на самостоятельное осуществление – непосредственно и через органы местного самоуправления – муниципальной власти, по своей природе являющейся властью местного сообщества. Поэтому в муниципальной собственности как разновидности публичной собственности, конституционное предназначение которой заключается в обеспечении интересов местного сообщества в целом, должно находиться прежде всего имущество, необходимое для решения возложенных на местное самоуправление задач.

Безвозмездная передача в муниципальную собственность имущества, находящегося в федеральной собственности, предполагает учет финансово-экономических интересов муниципального образования и его фактической заинтересованности в таком имуществе для решения вопросов местного значения, включая возможность финансовой поддержки местного бюджета в случае недостаточности в нем средств на содержание передаваемого имущества. Отсутствие у муниципальных образований возможности сформулировать и отстаивать свою позицию в отношении такого имущества позволяло бы передавать в муниципальную собственность имущество, наименее эффективное в социально-экономическом плане и не являющееся объективно необходимым для решения вопросов местного значения. Безоговорочное принятие такого имущества могло бы повлечь для муниципальных образований дополнительные расходы на его содержание и тем самым существенно помешать реализации конституционных функций местного самоуправления. При этом сами местные сообщества оказывались бы, по сути, объектом государственной деятельности, что не согласуется с их конституционно-правовым статусом субъекта права на осуществление муниципальной власти, гарантируемым правом на судебную защиту и запретом на ограничение прав местного самоуправления. Недопустима передача имущества из государственной собственности в муниципальную в одностороннем порядке, без учета волеизъявления органов местного самоуправления и без объективной необходимости данной передачи для осуществления местным самоуправлением своих полномочий (определения от 4 декабря № 828-О-П/2007; от 9 ноября № 2516-О/2007 и др.).

Сходные требования могут лежать и в основе регулирования случаев возникновения права собственности муниципальных образований, когда предыдущий собственник имущества, поступающего в муниципальную собственность в результате осуществляемой за счет средств бюджета субъекта России деятельности, неизвестен. Законодателем должно быть обеспечено системное согласование положений гражданского законодательства о муниципальной собственности и норм, отграничивающих вопросы местного значения от иных вопросов. В системе правового регулирования и в свете правовых позиций Конституционного Суда взаимосогласованное применение норм, регулирующих приобретение муниципальными образованиями права собственности на те или иные объекты, не может осуществляться в отрыве от произведенного законом и основанного на Конституции разграничения полномочий между уровнями публичной власти, без учета принципа целевой направленности публичной собственности и потребности муниципального образования в том или ином имуществе.

Конституционный Суд заметил, что регулирование в ГК отношений по безнадзорным животным сходно с регулированием отношений в связи с находкой, но не идентично ему. Так, лицо, задержавшее безнадзорных домашних животных, обязано возвратить их собственнику, а если собственник или место его пребывания неизвестны, не позднее трех дней с момента задержания заявить об обнаруженных животных в полицию или в орган местного самоуправления, которые принимают меры к розыску собственника; на время розыска собственника животные могут быть оставлены лицом, задержавшим их, у себя на содержании и в пользовании либо сданы на содержание и в пользование другому лицу, имеющему необходимые для этого условия.

По просьбе лица, задержавшего животных, подыскание лица, имеющего необходимые условия для их содержания, и передачу ему животных осуществляют полиция или орган местного самоуправления. Лицо, задержавшее животных, и лицо, которому они переданы на содержание и в пользование, обязаны их надлежаще содержать и при наличии вины отвечают за их гибель и порчу в пределах их стоимости (ст. 230 ГК). Следовательно, разъяснил КС, порядок обращения с безнадзорными животными и находкой различается обязанностью по обеспечению ответственного отношения к животным и их содержанию, что обусловлено как спецификой этих объектов гражданского права, так и гуманистическими началами в регулировании обращения с животными.

Данное регулирование основано на предположении, что у безнадзорного домашнего животного может быть владелец и оно лишь временно оказалось без надзора. Определяя с учетом этого порядок действий после задержания животного, соответствующее регулирование в полной мере распространяется лишь на отношения, складывающиеся при задержании животного по инициативе лица, которое вправе, но не обязано совершить такое задержание, обнаружив безнадзорное домашнее животное. При этом лицо может руководствоваться жалостью или симпатией к животному, другими гуманными соображениями.

КС разъяснил, что право собственности на безнадзорных животных при обстоятельствах, указанных в п. 1 ст. 231 ГК, когда спустя шесть месяцев с момента заявления о задержании животных их собственник так и не обнаружен или сам не заявил о своем праве на них, а лицо, у которого они находились на содержании и в пользовании, не желает приобрести право собственности на животных, такое право возникает у муниципального образования в силу закона. Данное правило нацелено на то, чтобы снять с лица добровольно принятую на себя обязанность по содержанию животных, если оно не выразило намерения стать его собственником, и на то, чтобы предотвратить возвращение животного в безнадзорное состояние. Выступая гарантией надлежащего обращения с животными, чей собственник неизвестен, это правило носит субсидиарный характер и производно от частноправовых по своей природе отношений, возникающих в связи с задержанием животного, розыском собственника и возвращением животного ему.

У муниципального образования возникает обязанность обеспечить надлежащее обращение с безнадзорными животными, включая несение бремени их содержания (ст. 210 ГК). Содержание безнадзорных животных, поступивших в муниципальную собственность, сопряжено с дополнительными расходами, однако из ст. 230 и 232 ГК следует, что гражданско-правовые нормы о безнадзорных животных распространяются и на тех из них, в отношении которых возможно использование (извлечение выгоды), в том числе для местных нужд. Поэтому данное регулирование предполагает необходимость достижения надлежащего баланса блага для муниципального образования как приобретателя безнадзорных животных в собственность в силу закона и бремени, которое уравновешивается также отмеченным вспомогательным характером механизма принятия животных в муниципальную собственность.

Как отметил Суд, используя понятие «безнадзорные животные» или «безнадзорные домашние животные» в ст. 225 и 230–232 ГК, законодатель не определяет его в данном Кодексе. В Законе об ответственном обращении с животными раскрыт и широко применяется термин «животное без владельца», обозначающий животное, которое не имеет владельца или владелец которого неизвестен. Данным законом определена деятельность по обращению с животными без владельцев как включающая мероприятия по их отлову, в том числе транспортировку, и иные мероприятия, предусмотренные законодательством в области обращения с животными, а также установлены полномочия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в той же области, в том числе право первых наделять вторых отдельными полномочиями.

Конституционный Суд добвил, что ранее подп. 49 п. 2 ст. 26.3 Закона об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ называл отлов и содержание безнадзорных животных среди иных полномочий органов государственной власти субъекта России по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (кроме субвенций из федерального бюджета). Законом об ответственном обращении с животными из этой нормы исключено упоминание об отлове и содержании безнадзорных животных, и одновременно соответствующая компетенция дополнена указанием в подп. 82 на осуществление полномочий в области обращения с животными, предусмотренных законодательством в этой области, включая организацию мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев.

Закон об общих принципах организации органов власти субъектов РФ утратил силу с 1 января 2023 г. на основании п. 1 ч. 3 ст. 64 Закона об общих принципах организации публичной власти в субъектах РФ. Действующее же регулирование, как разъяснил КС, предусматривает, что к полномочиям органов государственной власти субъекта России по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (кроме субвенций из федерального бюджета), относятся, в частности: организация проведения на территории субъекта России мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации. Установление порядка организации деятельности приютов для животных и норм содержания животных в них, организация мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев; осуществление регионального государственного контроля (надзора) в области обращения с животными.

Как указал Конституционный Суд, наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями применительно к деятельности по обращению с животными без владельцев производится в порядке, установленном ст. 19 Закона об общих принципах организации местного самоуправления. Многие субъекты РФ приняли законы о наделении органов МСУ государственными полномочиями на отлов и содержание животных без владельцев с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Помимо этого данный закон наделил органы местного самоуправления правом в порядке решения вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения муниципальных образований, осуществлять деятельность по обращению с животными без владельцев, обитающими на территории поселения, муниципального или городского округа (п. 14 ч. 1 ст. 14.1 и п. 15 ч. 1 ст. 16.1; до их изменения Законом об ответственном обращении с животными – правом осуществлять мероприятия по отлову и содержанию безнадзорных животных, там обитающих). Он добавил, что хотя ранее к деятельности по централизованному отлову и дальнейшему содержанию не имеющих владельца животных применялся термин «безнадзорные животные», аналогичный используемому в п. 1 ст. 231 ГК, дальнейшая трансформация законодательства выявила позицию законодателя в отношении дифференциации механизмов правового регулирования в разных случаях, что терминологически выразилось в появлении иного понятия – «животное без владельца».

КС указал, что деятельность по обращению с животными без владельцев направлена в первую очередь на поддержание общественной безопасности как в смысле устранения возможной физической угрозы гражданам от таких животных, так и в смысле обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия, что соотносимо с п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции, которая включает в круг предметов совместного ведения РФ и ее субъектов защиту прав и свобод, а также обеспечение общественной безопасности. То обстоятельство, что в число целей деятельности по обращению с животными без владельцев входит и возврат потерявшихся животных их владельцам, служит учету прав и законных интересов владельцев животных и не меняет природу данной деятельности как деятельности в сфере общественной безопасности. Установленный в Законе об ответственном обращении с животными механизм осуществления органами публичной власти деятельности в области обращения с животными без владельцев, содержащий конкретные меры, направленные прежде всего на обеспечение общественной безопасности и на формирование в обществе ответственного отношения к животным, напрямую не связан с предусмотренным п. 1 ст. 231 ГК правилом о поступлении в муниципальную собственность безнадзорных животных и в принципе не затрагивает вопросов приобретения публично-правовыми образованиями права собственности на отловленных животных без владельцев. Это правило не может пониматься в качестве подменяющего, в том числе по истечении шести месяцев с момента задержания животного, действие специальных норм, посвященных обращению с животными без владельцев. Иное толкование ставило бы под угрозу определенность в том, что касается обращения с такими животными.

Следовательно, пояснил Конституционный Суд, поскольку в п. 1 ст. 231 ГК регламентируется ситуация, когда безнадзорные домашние животные до истечения шести месяцев со дня заявления об их задержании (находке) содержатся за счет средств тех или иных лиц и определяется порядок приобретения права собственности на безнадзорных домашних животных, постольку данное законоположение, рассматриваемое в системе специального правового регулирования по вопросам разграничения полномочий между органами публичной власти в части обращения с животными без владельцев, не предполагает своего применения при обстоятельствах, в которых возник спор.

Правовая позиция, выраженная в постановлении, как подчеркнул КС, не препятствует дальнейшему совершенствованию федерального законодательства в данной сфере, региональному нормотворчеству по вопросам делегирования муниципальным образованиям полномочий на обращение с животными без владельцев с предоставлением необходимых организационно-правовых и финансовых гарантий и нормотворчеству муниципальному – как в случаях наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, так и в рамках реализации права на осуществление деятельности по обращению с животными без владельцев, обитающими на территории поселения, муниципального или городского округа, в соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления в РФ и по вопросам управления и распоряжения поступившими в муниципальную собственность безнадзорными животными как муниципальным имуществом. При этом невозможность использования п. 1 ст. 231 ГК для переложения на бюджеты муниципальных образований расходов на животных, отловленных и содержащихся в рамках осуществляемой за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации деятельности по обращению с животными без владельцев, не может сама по себе выступать основанием для реализации при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев мероприятий, не согласующихся с положениями ст. 17 и 18 Закона об ответственном обращении с животными.

Таким образом, Конституционный Суд признал п. 1 ст. 231 ГК не противоречащим Конституции, поскольку он не предполагает его применения в качестве основания для отнесения животных, отловленных и содержащихся в рамках осуществляемой за счет средств бюджета субъекта России деятельности по обращению с животными без владельцев, к муниципальной собственности в целях решения вопроса о взыскании с муниципального образования денежных средств в размере расходов, понесенных на таких животных по истечении шести месяцев после их отлова. Также Суд указал, что решения, вынесенные по делу с участием администрации городского округа Архангельской области «Город Новодвинск», подлежат пересмотру.

Эксперты дали оценку выводам Конституционного Суда

В комментарии «АГ» адвокат АП г. Москвы Матвей Цзен оценил правовую позицию КС положительно: «Фактически Суд дал разъяснение о том, что п. 1 ст. 231 ГК неприменим к правоотношениям, возникающим в рамках деятельности по обращению с животными без владельцев, осуществляемой в рамках Закона об ответственном обращении с животными».

Адвокат указал, что это решение очень верное с практической точки зрения, поскольку затраты на содержание безнадзорных животных велики по отношению к весьма ограниченным муниципальным бюджетам, но с точки зрения бюджетов субъектов эти суммы незначительны. «Вопрос о том, в чьей же собственности оказываются отловленные без владельца животные, так и остался до конца не разрешенным, но КС и не может его разрешить, поскольку он не законодатель. Также КС указал на то, что любое обращение с животными должно происходить с соблюдением принципов гуманности», – заключил Матвей Цзен.

Адвокат АП Архангельской области Владимир Цвиль заметил, что постановление КС хотя и касается отдельного вопроса затрат на содержание безнадзорных животных, но вместе с тем затрагивает актуальную вследствие усложнения законодательства проблему о соотношении норм кодифицированных актов и вопросов, урегулированные специальным законодательством. В качестве разграничения соответствующего правового регулирования КС руководствовался его целями и произвел анализ публично-правовой сущности законодательства об ответственном обращении с животными и частноправового института приобретения права собственности. Из этого анализа и была выведена резолюция о конституционно-правовом истолковании п. 1 ст. 231 ГК, пояснил эксперт.

Владимир Цвиль указал, что указанная общая норма ГК не регулирует публично-правовой вопрос обеспечения общественной безопасности и охраны иных интересов, связанных с рисками наличия животных без владельцев. Поэтому, учитывая целевое, функциональное, системное и историко-динамическое толкование, а также экономико-правовые вопросы обеспеченности публичных функций, следует вывод о различии частноправового вопроса приобретения права собственности на безнадзорных животных и публично-правовой функции обеспечения общественной безопасности от животных без владельцев. «Постановление КС должно иметь важное методологическое значение в общем вопросе соотношения частного и публичного права, а также общего и специального законодательства при правоприменительном толковании», – полагает адвокат.

Юрист, член исполкома Башкортостанского отделения АЮР Надежда Крылова указала, что понятия «безнадзорные животные» и «безнадзорные домашние животные» российскому гражданскому законодательству известны достаточно давно и до недавнего времени широко использовались в действующей юридической практике без каких-либо споров при регулировании отдельных правоотношений, в том числе и в период, когда государственным бюджетным учреждением понесены расходы на содержание и захоронение отловленных на территории муниципального образования безнадзорных животных.

Она отметила, что Конституционный Суд при рассмотрении жалобы подробно остановился на названных терминах, их использовании, а также на трансформации законодательства в спорный период, дифференциации механизмов правового регулирования в различных ситуациях и появлении иного понятия «животное без владельца». При этом, добавила юрист, «терминологическое» исследование основано на анализе сущности местного самоуправления и его цели, состава муниципальной собственности, возникновения права муниципальной собственности, а также полномочий органов государственной власти субъекта РФ, относящихся к предметам совместного ведения России и ее субъектов, и наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями применительно к деятельности по обращению с животными без владельцев.

Надежда Крылова согласилась с правовой позицией КС, указав, что данное постановление вновь обратило внимание законодателей на необходимость более тщательной и качественной проработки новых федеральных законов и соотнесения их с действующими нормами права, особенно с нормами ГК, введения новых правовых терминов и соотнесения с уже существующими. По ее мнению, Конституционный Суд «за» ответственное обращение с животными, но при обязательном соблюдении конституционных принципов разграничения полномочий между органами публичной власти и недопустимости переложения на бюджеты муниципальных образований расходов на животных, отловленных и содержащихся в рамках осуществляемой за счет средств бюджета субъекта РФ программы по обращению с животными без владельцев, в действующей системе правового регулирования.