КС не усмотрел неопределенности в увеличенном сроке давности по антимонопольным правонарушениям

Как пояснил Суд, специальный срок давности за непредставление сведений в ФАС разумно обоснован и не выходит за рамки дискреционных полномочий федерального законодателя

Одна из экспертов считает, что исследуемый вопрос касается компетенции законодателя в установлении максимально справедливых и понятных критериев разграничения сроков привлечения к административной ответственности. Другой указал, что подход КС РФ подчеркивает тенденцию к особой защите отношений в сфере антимонопольного законодательства и важности поддержки конкуренции как одного из условий эффективного функционирования товарных рынков.

17 мая Конституционный Суд вынес Определение № 1135-О/2022 об отказе в принятии к рассмотрению жалобы организации на ч. 1 ст. 4.5 и ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ, регулирующие срок давности привлечения к ответственности за непредставление либо представление недостоверных сведений ФАС.

Обстоятельства дела

В ноябре 2019 г. в отношении ООО «Медресурс» был составлен протокол об административном правонарушении, выразившемся в невыполнении им в установленные сроки требований о представлении сведений (информации), запрошенных в связи с рассмотрением дела о нарушении обществом п. 2 ч. 1 ст. 11 Закона о защите конкуренции. 16 января 2020 г. УФАС по Алтайскому краю вынесло постановление о привлечении общества к административной ответственности по ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ с назначением административного штрафа в размере 50 тыс. руб.

Не согласившись с этим, общество обратилось в Арбитражный суд Алтайского края с заявлением об отмене постановления УФАС, в котором «Медресурс» указал на отсутствие события и состава административного правонарушения. Кроме того, в обоснование требования общество сослалось на пропуск в его деле двухмесячного срока давности привлечения к административной ответственности, предусмотренного ч. 1 ст. 4.5 КоАП.

16 июля 2020 г. АС Алтайского края отказал в удовлетворении заявленных требований. Суды апелляционной и кассационной инстанций поддержали такое решение. Суды помимо прочего указали, что в отношении административного правонарушения, предусмотренного ч. 5 ст. 19.8 КоАП, применению подлежит годичный срок давности привлечения к административной ответственности. Поскольку обязанность общества представлять в антимонопольный орган в установленный срок необходимые сведения (информацию) закреплена нормами антимонопольного законодательства, то и ответственность за ее неисполнение наступает за нарушение именно этого законодательства, пояснили суды. Судья Верховного Суда РФ отказал в передаче кассационной жалобы общества на рассмотрение.

Впоследствии общество «Медресурс» обратилось в Конституционный Суд РФ. По его мнению, ч. 1 ст. 4.5 и ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ не соответствуют Конституции, поскольку позволяют считать административное правонарушение, предусмотренное ч. 5 ст. 19.8 Кодекса, относящимся к нарушениям антимонопольного законодательства, за которые срок давности привлечения к административной ответственности составляет один год. Общество же полагает, что указанное правонарушение относится к административным правонарушениям против порядка управления, предполагающим применение двухмесячного срока давности при привлечении к ответственности за их совершение.

КС пояснил, какие правонарушения относятся к нарушениям антимонопольного законодательства

Отказывая в принятии жалобы к рассмотрению, Конституционный Суд напомнил, что, закрепляя сроки давности привлечения к административной ответственности и правила их исчисления, федеральный законодатель обязан проявлять надлежащую заботу о качестве устанавливаемых им правовых норм, с тем чтобы исключить их неоднозначную интерпретацию в правоприменительной практике.

Суд пояснил, что КоАП РФ различает общие и специальные (особые), то есть более продолжительные, сроки давности привлечения к ответственности, которые увязываются либо с отдельными видами нарушения законодательства РФ и таможенного законодательства Таможенного союза в рамках ЕАЭС, либо с нарушениями конкретных статей или частей статей Особенной части Кодекса. Исключение составляют случаи привлечения к административной ответственности за административные правонарушения, влекущие применение административного наказания в виде дисквалификации.

Устанавливая специальные сроки давности привлечения к административной ответственности, федеральный законодатель исходит из того, что эффективная реализация административной ответственности за некоторые виды административных правонарушений в силу их объективных особенностей требует значительных организационных, процессуальных и иных усилий. Такие усилия обусловливают целесообразность увеличения времени, необходимого для обеспечения неотвратимости административной ответственности за такие административные правонарушения, уточнил Суд.

Закрепление специальных сроков давности, как указал КС, не приводит к отступлению от вытекающего из конституционных принципов правового государства верховенства закона и равенства всех перед законом и судом. Такие сроки не влекут за собой – при условии правильного установления в производстве по делу об административном правонарушении объекта противоправного посягательства, находящегося под защитой административно-деликтной нормы, – риска их произвольного истолкования и применения.

В соответствии с ч. 5 ст. 19.8 КоАП непредставление или несвоевременное представление в антимонопольный орган сведений (информации), предусмотренных антимонопольным законодательством, а равно как и представление заведомо недостоверных сведений, влечет наложение административного штрафа. Для граждан такой штраф составляет от 1500 до 2500 руб.; для должностных лиц – от 10 до 15 тыс. руб.; для юридических лиц – от 50 до 500 тыс. руб.

Конституционный Суд обратил внимание, что при определении объекта данного административного правонарушения необходимо учитывать, что устанавливающая ответственность за его совершение норма включена в главу 19 КоАП, положениями которой охватываются нарушения различных видов российского законодательства (антимонопольного, регистрационного, лицензионного, миграционного, о государственном контроле и надзоре и т.д.).

Обращаясь к Постановлению от 15 января 2019 г. № 3-П, КС РФ отметил, что такое определение невозможно без выявления непосредственного объекта совершенного административно наказуемого деяния (действия, бездействия). То есть необходимо уяснение видовой принадлежности законодательства, регулирующего общественные отношения, которые находятся под административно-правовой охраной соответствующей нормы Особенной части названного Кодекса.

Объективная сторона предусмотренного ч. 5 ст. 19.8 КоАП административного правонарушения может выражаться в указанных в ней действиях (бездействии), нарушающих правила представления в антимонопольный орган сведений (информации), которые установлены Законом о защите конкуренции. Это, как следствие, означает, что данная норма, будучи направленной на административно-правовую охрану порядка управления, устанавливает административную ответственность за нарушение антимонопольного законодательства. В связи с этим на привлечение к ответственности за совершение предусмотренного этой нормой административного правонарушения распространяется специальный – годичный – срок давности, установленный ч. 1 ст. 4.5 данного Кодекса и исчисляемый со дня нарушения антимонопольного законодательства, уточнил КС.

Он подчеркнул, что аналогичного подхода к определению срока давности в данном вопросе придерживается и Верховный Суд РФ, полагающий, что к такому правонарушению подлежит применению годичный срок давности привлечения к административной ответственности. Данная позиция изложена в п. 17 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом ВС РФ 16 марта 2016 г.

Как отметил КС, закрепление ч. 1 ст. 4.5 КоАП особого срока давности привлечения к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства, в том числе за нарушение, предусмотренное ч. 5 ст. 19.8 названного Кодекса, не выходит за рамки дискреционных полномочий федерального законодателя. При установлении временных границ таких сроков может учитываться не только необходимость дополнительных организационных, процессуальных и иных усилий, необходимых для эффективного применения административных наказаний за отдельные виды административных правонарушений, но и степень общественной опасности последних, обусловливаемая главным образом социальной значимостью тех или иных находящихся под охраной административно-деликтного законодательства отношений.

Установление ч. 5 ст. 19.8 административных штрафов, как и иных штрафов за нарушение антимонопольного законодательства, заметно превосходящих по размеру штрафы за административные правонарушения в иных областях правового регулирования, свидетельствует об особой защите государственных отношений по поддержке конкуренции как одного из условий эффективного функционирования товарных рынков, заметил Суд. Он разъяснил, что закрепление ч. 1 ст. 4.5 годичного срока давности за любое нарушение антимонопольного законодательства не влечет за собой, вопреки утверждениям заявителя, отступления от конституционных принципов равенства всех перед законом и судом, определенности правового регулирования и соразмерности (пропорциональности) ограничения конституционных прав и свобод.

Таким образом, Конституционный Суд заключил, что оспариваемые законоположения не лишены разумного обоснования и не предполагают произвольного определения срока давности административной ответственности за административное правонарушение, предусмотренное ч. 5 ст. 19.8 КоАП, а потому не могут расцениваться как нарушающие конституционные права и свободы.

Эксперты оценили подход Суда

Председатель Коллегии адвокатов Республики Марий Эл «Тезис» Оксана Ухова считает, что сложности в вопросе о сроках давности привлечения к административной ответственности начинаются уже с самой редакции ст. 4.5 КоАП РФ, которую ни при каком условии нельзя отнести к простым в прочтении, понимании и применении нормам, однако сложности вызывает не только способ изложения.

Она заметила, что если упростить правила этой статьи, то видно, что ее ч. 1 и 3, по сути, устанавливают четыре условия о давности привлечения к административной ответственности: два месяца – общий срок давности по делам, которые рассматривают органы и должностные лица; три месяца – общий срок давности по делам, которые рассматривают судьи; от года до шести лет – специальные сроки давности по отдельным видам нарушений, перечисленным в ч. 1 ст. 4.5 КоАП; один год – специальный срок при привлечении к ответственности должностных лиц за нарушения, санкция по которым предусматривает дисквалификацию, если больший срок не предусмотрен в ч. 1. Оправданности дифференциации применяемых к различным составам сроков при фактически идентичном характере действий привлекаемого к ответственности лица и посвящено определение КС, пояснила эксперт.

Вопрос, который был поставлен перед Судом, фактически заключался в том, насколько обоснованы примененные в КоАП критерии дифференциации сроков и не следует ли для подобного разграничения использовать иные критерии. «Этот вопрос нельзя назвать праздным. Очевидно, что смысл существования срока давности определяется несколькими факторами, основной из которых касается защиты права лица от необоснованно долгого нахождения под угрозой наказания. Кроме того, что при неоправданно долгих сроках рассмотрения административного дела не достигается превентивная функция наказания, назначаемого спустя длительное время после совершения правонарушения», – полагает Оксана Ухова.

Она добавила, что заявитель ставил перед КС и вопрос об оправданности существенного различия сроков привлечения к ответственности за фактически одинаковые действия (бездействия) привлекаемого лица в зависимости от того, кто рассматривает административное дело и по какому материальному составу не были представлены документы. Оксана Ухова согласилась с тем, что различия в сроках давности являются оправданными только в том случае, если они обусловлены характером правонарушений, а не различием лиц, компетентных их рассматривать. «Исследуемый вопрос касается скорее компетенции законодателя в установлении максимально справедливых и главное – понятных критериев разграничения сроков привлечения к административной ответственности», – резюмировала эксперт.

Юрист антимонопольной практики VEGAS LEX Илья Бочинин отметил, что вопрос о сроке давности за нарушение требований правоприменительных актов антимонопольных органов уже давно находится в поле зрения высших судебных инстанций. Он подчеркнул, что еще в 2021 г. Верховный Суд РФ фактически изменил ранее поддержанную им практику (Определение ВС РФ от 29 января 2020 г. № 302-ЭС19-26946 по делу № А69-3325/2018) и высказал позицию применительно к сроку давности за нарушение ч. 2.2 ст. 19.5 КоАП РФ (невыполнение в установленный срок решения, предписания антимонопольного органа о прекращении злоупотребления хозяйствующим субъектом доминирующим положением), указав, что его следует рассматривать как нарушение антимонопольного законодательства, а не как нарушение против порядка управления, следовательно, срок давности должен составлять один год, а не два месяца (Определение от 8 октября 2021 г. № 305-ЭС21-6561 по делу № А40-90920/2020).

Конституционный Суд, как полагает эксперт, фактически продолжает логику ВС РФ и подтверждает подход применительно к непредставлению сведений (информации) в антимонопольные органы, рассматривая его в качестве нарушения антимонопольного законодательства, срок давности за привлечение к ответственности за которое составляет один год. Подход КС РФ подчеркивает тенденцию к особой защите отношений в сфере антимонопольного законодательства и важности поддержки конкуренции как одного из условий эффективного функционирования товарных рынков.

«Безусловно, поддержка конкуренции является одной из основополагающих целей не только антимонопольного законодательства, но и государственной политики в целом, в связи с чем внимание законодателя и правоприменителя к проблемам развития правоотношений, связанных с применением антимонопольного законодательства, понятно. Однако годичный срок давности привлечения к ответственности за даже незначительное отступление от текста, например, запроса антимонопольного органа, с учетом достаточно серьезных штрафов за такое нарушение, может заставить задуматься о его соразмерности», – поделился Илья Бочинин.