КС не усмотрел неопределенности в правилах возврата субсидий из-за нарушений их получателя

При этом Суд заметил: оспариваемое положение БК РФ не препятствует принятию таких правил предоставления и возврата субсидии, которые предполагают необходимость возврата лишь части предоставленной субсидии в случае, если в оставшейся части цели предоставления конкретной субсидии будут полностью достигнуты.

В комментарии «АГ» заявители рассказали, что КС проверил конституционность не оспариваемого ими пункта правил предоставления субсидий, утративших силу, а пункт действующих правил, что никак не оспаривалось ими. Один из экспертов отметил, что возврат субсидии полностью при выявлении незначительных нарушений, особенно когда получатель субсидии устранял эти нарушения в ходе реализации субсидируемого проекта, может быть непропорциональным. Другая считает, что отсутствие законодательной возможности частичного возврата субсидии снижает экономическое значение субсидии как меры государственной поддержки. Третий полагает, что КС отстранился от полной оценки подзаконного регулирования порядка предоставления и возврата субсидий.

Конституционный Суд опубликовал Определение от 9 июня № 1451-О, которым отказал в принятии к рассмотрению жалоб на нормы, обязывающие получателя субсидии возвратить в федеральный бюджет всю полученную сумму при выявлении нарушений с его стороны.

Минпромторг потребовал полного возврата субсидий из-за одного нарушения

29 марта 2018 г. ООО «Завод «Дорожных машин» и Минпромторг России заключили соглашение о предоставлении из федерального бюджета субсидии на компенсацию компании части затрат, связанных с выпуском и поддержкой гарантийных обязательств в отношении высокопроизводительной самоходной и прицепной техники. Заводу в 2018–2019 гг. была предоставлена субсидия в размере 182 млн руб.

На основании приказа Минпромторга России в сентябре 2019 г. была проведена выездная проверка соблюдения обществом целей, порядка и условий предоставления субсидии. По ее результатам было выявлено, что в нарушение соглашения общество представляло в Минпромторг заявления о предоставлении субсидии и комплекты документов в отношении техники, при производстве которой на территории РФ не осуществлялись установленные технологические операции. Было установлено, что при производстве такой техники использовались изготавливаемые на территории КНР элементы конструкции.

В связи с этим 11 октября 2019 г. Минпромторг направил обществу требование, которым на него была возложена обязанность возвратить в доход федерального бюджета полученную субсидию в размере 182 млн руб. в течение 10 рабочих дней со дня получения требования. Позднее ведомство направило повторное требование. «Завод «Дорожных машин», в свою очередь, обратился в суд с заявлением об оспаривании требований Минпромторга России о возврате субсидии в полном объеме.

Суды поддержали министерство

Решением Арбитражного суда города Москвы от 21 августа 2020 г. обществу было отказано в удовлетворении требований, а также расторгнуто соглашение о предоставлении субсидии. Кроме того, с завода была взыскана ранее предоставленная субсидия в полном объеме, а также проценты за пользование чужими денежными средствами в размере 26 млн руб. Апелляция и кассация оставили решение без изменений.

Суды руководствовались положениями ГК РФ и п. 10 Правил предоставления субсидий из федерального бюджета российским производителям на компенсацию части затрат, связанных с выпуском и поддержкой гарантийных обязательств в отношении высокопроизводительной самоходной и прицепной техники, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 10 февраля 2018 г. № 146. Они пришли к выводу о несоответствии общества на момент заключения соглашения требованиям, установленным Правилами, и об отсутствии права на заключение данного соглашения, что явилось основанием для его расторжения и возврата субсидии. Суды отметили, что последующее изменение обществом схемы производства фронтальных погрузчиков не устраняет того обстоятельства, что на момент заключения соглашения завод не соответствовал требованиям, установленным Правилами.

В судебных актах отмечалось, что законодательством Минпромторгу не предоставлено право на перерасчет, проверку и корректировку суммы субсидии в зависимости от объема предоставленных ему документов и техники, в отношении которой были предоставлены недостоверные сведения или иным образом нарушены условия предоставления субсидии. При этом суды отклонили довод получателя субсидии о том, что выявленные в его деятельности нарушения касались лишь части технологических операций с одним из видов производимой техники, а не всего производства, что не должно вести к расторжению соглашения о предоставлении субсидии в целом и взысканию всей суммы предоставленной субсидии. Определением судьи Верховного Суда РФ обществу было отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Экономколлегии ВС РФ.

КС не принял жалобу к рассмотрению

Впоследствии уполномоченный по защите прав предпринимателей в Ярославской области и завод «Дорожных машин» обратились в Конституционный Суд РФ с жалобой на неконституционность п. 3.1 ст. 78 БК РФ и п. 20 Правил. По мнению заявителей, оспариваемые нормативные положения не соответствуют Конституции в той мере, в какой они обязывают получателя субсидии возвратить в федеральный бюджет всю сумму полученной субсидии вне зависимости от количества самоходной высокопроизводительной техники, признанной не соответствующей целям и условиям предоставления субсидии.

Отказывая в принятии жалобы к рассмотрению, КС отметил, что федеральный законодатель вправе определять в рамках предоставленных ему дискреционных полномочий порядок и условия осуществления предпринимательской деятельности, устанавливать с учетом специфики тех или иных видов такой деятельности дополнительные требования к занимающимся ею лицам. При этом вводимые ограничения должны соответствовать критериям, закрепленным в Конституции, пояснил он.

Суд указал, что, осуществляя регулирование и защиту права на занятие предпринимательской деятельностью, федеральный законодатель – исходя из того, что данное конституционное право не должно нарушать права и свободы других лиц, – обязан обеспечивать баланс прав и обязанностей всех участников рыночных отношений. В этих целях он правомочен устанавливать условия осуществления предпринимательской деятельности, направленные на согласование частной экономической инициативы с интересами других лиц и общества в целом, включая потребности в предоставлении публично значимых услуг должного объема и качества, изложил КС.

В определении отмечается, что в соответствии с Законом о промышленной политике стимулирование деятельности в сфере промышленности осуществляется путем предоставления ее субъектам в том числе финансовой поддержки. При предоставлении субъектам деятельности в сфере промышленности финансовой поддержки в форме предоставления субсидий, наряду с обязательными положениями, указанными в п. 3 ст. 78 БК РФ, могут устанавливаться особенности предоставления субсидий.

Суд напомнил, что, согласно БК РФ, предоставление субсидий хозяйствующим субъектам является формой возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг (п. 1 ст. 78). Вместе с тем безвозмездное и безвозвратное предоставление субсидий из бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется в строгом соответствии с установленными требованиями и с учетом ограничений, предусмотренных действующим бюджетным законодательством. Так, он разъяснил, что в силу п. 3 ст. 78 БК нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением государственных учреждений), ИП, а также физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг, должны соответствовать общим требованиям, установленным Правительством РФ. А согласно п. 3.1 ст. 78 БК РФ в случае нарушения получателями субсидий предусмотренных данной статьей условий, установленных при их предоставлении, соответствующие средства подлежат в порядке, определенном нормативными правовыми актами, муниципальными правовыми актами, предусмотренными п. 3, абз. 4 п. 8 и п. 8.2 данной статьи, возврату в соответствующий бюджет бюджетной системы РФ.

Суд подчеркнул, что нормативные правовые акты, на основании которых реализуется решение о предоставлении отдельным хозяйствующим субъектам субсидий, должны соответствовать утвержденным Постановлением Правительства РФ от 18 сентября 2020 г. № 1492 Общим требованиям к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий.

КС добавил, что хозяйствующие субъекты вправе претендовать на получение субсидии лишь в случаях, прямо предусмотренных нормативно-правовым регулированием, принятым уполномоченными органами, которые обладают достаточной свободой усмотрения в вопросах ее предоставления, что связано с особенностями расходования бюджетных средств в соответствии с бюджетным законодательством (Определение КС РФ от 30 сентября 2021 г. № 2120-О). «Особенности предоставления и возврата субсидии определяются уполномоченным органом, в том числе исходя из приоритетов и целей конкретных государственных программ, в рамках которых предусмотрено предоставление такой субсидии. При этом последствия различных нарушений получателем субсидии условий ее предоставления определяются с учетом характера таких нарушений, их влияния на достижение целей предоставления субсидии и могут выражаться, в частности, в расторжении соглашения о предоставлении субсидии, необходимости возврата всей суммы предоставленной субсидии или ее части, а также уплате штрафа», – отмечается в определении.

Так, Конституционный Суд пришел к выводу, что оспариваемое положение БК РФ не препятствует принятию таких правил предоставления и возврата субсидии, которые предполагают необходимость возврата лишь части предоставленной субсидии в случае, если в оставшейся части цели предоставления конкретной субсидии будут полностью достигнуты.

КС указал, что Постановлением Правительства РФ от 10 февраля 2018 г. № 146 были утверждены Правила предоставления субсидий из федерального бюджета. В п. 20 Правил в редакции, действовавшей на момент заключения соглашения, предусматривалось, что в случае установления по итогам проверок факта нарушения цели, условий и порядка, установленных при предоставлении субсидий, и (или) неисполнения или ненадлежащего исполнения принятых обязательств по достижению показателя результативности предоставления субсидии, а также в случае невыполнения условий инвестиционного контракта соответствующие средства подлежат возврату в доход федерального бюджета в порядке, установленном бюджетным законодательством РФ, в течение 10 рабочих дней со дня получения производителем соответствующего требования. Постановлением Правительства РФ от 25 июня 2021 г. № 992 были утверждены новые Правила предоставления субсидий из федерального бюджета, которые предусматривают, что при факте нарушения производителем условий, установленных при предоставлении субсидии, соответствующие средства в размере выявленного нарушения подлежат возврату в доход федерального бюджета, пояснил Суд.

КС подчеркнул: то обстоятельство, что в регулировании размера возврата субсидии произошли вышеуказанные изменения в рамках дискреционных полномочий Правительства РФ, не свидетельствует о неправомерности правового регулирования, примененного в рассматриваемом деле. Таким образом, он пришел к выводу, что оспариваемые нормативные положения не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права и свободы в указанном в жалобах аспекте.

Комментарий заявителей жалобы

Аппарат уполномоченного по защите прав предпринимателей в Ярославской области, общество «Завод «Дорожных машин» и его юристы в комментарии «АГ» отметили, что они не довольны вынесенным определением. По их мнению, фактически Суд уклонился от ответа на вопрос об оценке конституционности п. 20 Правил предоставления субсидий из федерального бюджета, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 10 февраля 2018 г. № 146.

Заявители отметили, что изложенное в данном пункте правило требовать в случае нарушения цели, условий и порядка предоставления субсидий возврата «соответствующих денежных средств» представляется им неопределенным и несправедливым. В результате на практике с одних получателей субсидии Минпромторгом России взыскивается только сумма субсидии в размере выявленного нарушения, с других – вся сумма, пояснили они.

Согласно п. 25 действующих Правил (в редакции Постановления Правительства РФ от 25 июня 2021 г. № 992) в случае установления факта нарушения производителем условий, установленных при предоставлении субсидии, «соответствующие средства в размере выявленного нарушения» подлежат возврату в доход федерального бюджета, отметили заявители. «Полагаем, что тем самым Правительство РФ исправило несправедливость, которая была заложена в первоначальной редакции постановления, и именно в таком же понимании должны были применяться Правила в данном деле. Однако КС РФ проверил конституционность не оспариваемого нами п. 20 Правил, утративших силу, а п. 25 действующих Правил и указал, что он не может рассматриваться как нарушающий конституционные права, что никак не оспаривалось нами и прямо было указано в жалобах», – прокомментировали авторы жалобы в КС.

Эксперты считают проблему актуальной

По мнению руководителя конституционной практики Адвокатской конторы «Аснис и партнеры» МГКА Дмитрия Кравченко, позиция Конституционного Суда могла бы быть более развернутой. «Сложно судить точно в условиях ограниченности материала и лаконичности формулировок "отказного" определения, но, по всей видимости, центральным вопросом жалобы была непропорциональность полного возмещения субсидии при незначительности выявленных нарушений», – поделился эксперт. Он указал, что КС при этом заметил: закон не запрещает ограниченную (соразмерную) компенсацию, – но, как можно понять из определения, все же посчитал, что регуляторная дискреция правительства не должна ограничиваться.

Дмитрий Кравченко полагает, что подобная позиция Правительства РФ, при которой любое выявленное нарушение ведет возврат субсидии полностью, может быть вредной для идеи господдержки экономики, поскольку будет сопровождаться повышением рисков получения субсидий. «И действительно, возврат субсидии полностью при выявлении незначительных нарушений, особенно когда, как, видимо, в данном деле, получатель устранял эти нарушения в ходе реализации субсидируемого проекта, может быть непропорциональным. Но, возможно, КС не посчитал, что для вынесения по вопросу критического и однозначного решения накопилось достаточно проблемной практики», – прокомментировал эксперт.

Партнер юридической компании «You&Partners» Евгения Зусман отметила, что оспариваемыми заявителями нормами не предусмотрен частичный возврат субсидий. Позиция КС РФ представляется основанной на буквальном толковании норм законодательства и в этом контексте является верной, считает эксперт, добавив, что большая часть известной судебной практики также подтверждает данную позицию.

Вместе с тем Евгения Зусман полагает, что отсутствие возможности частичного возврата субсидии создает для получателей высокий риск того, что им придется вернуть деньги в полном объеме даже при незначительных нарушениях. «Особенно такой риск повышается в кризис, когда цепочка поставок может измениться из-за внешних обстоятельств (например, новые пакеты санкций против России)», – пояснила эксперт. Она добавила, что отсутствие законодательной возможности частичного возврата субсидии снижает экономическое значение субсидии как меры государственной поддержки, поэтому позиция о возврате субсидии в размере, эквивалентном выявленному нарушению, является более обоснованной.

Эксперт обратила внимание, что порой суды занимают менее формальный подход. Так, Арбитражный суд Дальневосточного округа указывал в похожем споре о возврате субсидии, что необходимо установить факт недобросовестного поведения получателя бюджетных средств и что обеспечение восстановления средств бюджета должно быть в размере, эквивалентном выявленному нарушению (Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 22 сентября 2021 г. № Ф03-4753/21 по делу № А59-4027/2019). Евгения Зусман отметила, что Минфин России также указывал, что возврат субсидии – это мера, направленная на стимулирование добросовестного исполнения условий получателем субсидии, а также на обеспечение восстановления средств бюджета в размере, эквивалентном выявленному нарушению (Письмо Минфина России от 28 апреля 2016 г. № 02-10-06/24775).

Адвокат, руководитель уголовно-правовой практики юридической фирмы «Ялилов и Партнеры» Рустам Губайдуллин считает, что обозначенная проблема действительно существует и представляет важность для субъектов экономики, претендующих и использующих право на получение субсидий.

По его мнению, КС РФ в данном случае отстранился от полной оценки подзаконного регулирования порядка предоставления и возврата субсидий. «Оставив этот вопрос на откуп Правительству РФ, Суд не учел принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, а также право каждого хозяйствующего субъекта на использование субсидий в той части, в которой все предусмотренные требования были выполнены. С точки зрения логики и справедливости это правильно, и Правительство РФ через три года внесло соответствующие изменения в Правила. Однако позиция КС РФ не препятствует переходу к прежнему регулированию размера возврата субсидии. А это может привести к аналогичной ситуации, в которую попал заявитель», – резюмировал Рустам Губайдуллин.