ГРЕКО отчасти удовлетворена борьбой России с коррупцией в отношении парламентариев, судей и прокуроров

Антикоррупционный орган Совета Европы пришел к выводу, что из 22 рекомендаций девять реализованы удовлетворительно, девять – частично и лишь четыре не выполнены

Один из экспертов выразил согласие с выводами ГРЕКО, отметив, что наше государство движется хоть и медленно, но в верном направлении. По мнению другого, доклад во многом «бумажный» и имеет мало общего с реалиями.

18 августа Группа государств Совета Европы по борьбе с коррупцией опубликовала принятый в декабре 2019 г. доклад о выполнении Россией рекомендаций по предупреждению коррупции в отношении членов парламента, судей и прокуроров (четвертый раунд оценки). Русскоязычная версия доклада представлена на сайте Генеральной прокуратуры РФ.

Три из четырех нереализованных рекомендаций касаются судей

Напомним, что 22 соответствующие рекомендации были даны России в опубликованном в марте 2018 г. докладе «Предупреждение коррупции в отношении членов парламента, судей и прокуроров», принятом в октябре 2017 г.

Основой для нынешнего доклада стал ситуационный отчет российских властей, который ГРЕКО получила 11 июля 2019 г. Антикоррупционный орган Совета Европы пришел к выводу, что из 22 рекомендаций 9 выполнены удовлетворительно, 9 – частично, а четыре не выполнены полностью.

Первая из нереализованных рекомендаций касается парламентариев. В ней ГРЕКО говорила о необходимости сохранить возможность инициирования проверок деклараций о доходах, интересах, имуществе и обязательствах имущественного характера таких лиц исключительно за компетентными парламентскими комитетами. Основная цель – обеспечение независимости законодательной власти.

Три оставшиеся невыполненными рекомендации относятся к судьям. Так, ГРЕКО призывала значительно усилить роль судебной власти в процессе отбора кандидатов на должности судей, рекомендовала возвратить в Кодекс судейской этики исключенные из него положения о беспристрастности и честности судей, а также максимально ограничить иммунитет судей деятельностью, связанной с их участием в отправлении правосудия.

Борьба с коррупцией депутатов и сенаторов

В отношении членов парламента, как полагает ГРЕКО, достигнут некоторый прогресс. Антикоррупционный орган СЕ согласился с тем, что российские власти повысили уровень прозрачности законодательного процесса, однако напомнил о необходимости сделать общественное обсуждение законопроектов общеобязательным.

ГРЕКО обратила внимание на принятие Госдумой и Советом Федерации кодексов этики, добавив, что в них не учтены такие важные вопросы, как контакты с третьими лицами и ограничения после прекращения полномочий парламентария. Относительно памяток о подарках, полученных депутатами и сенаторами, антикоррупционный орган СЕ указал, что нынешние документы нуждаются в доработке.

ГРЕКО учла, что в правилах публикации деклараций о доходах должна появиться обязанность по раскрытию источников доходов, а не только общего годового дохода. Однако, заметила она, законопроект не охватывает некоторые виды доходов – например, дивиденды и инвестиции.

«Что касается контроля за сведениями о доходах, полномочия компетентных парламентских комиссий по проведению проверки должны быть расширены, но, поскольку это не внешний контроль, пока неясно, будут ли они в полной мере использовать эти полномочия и будет ли такой контроль эффективным, учитывая их предыдущую практику непринятия мер в ответ на сообщения, требующие проведения дополнительных проверок», – сообщается в докладе. Также отмечается, что исполнительная власть все еще имеет возможность инициировать проведение собственной проверки сведений о доходах депутатов, что «по-прежнему вызывает обеспокоенность в плане разделения властей».

Комментируя «АГ» доклад, адвокат АК «СанктаЛекс» Павел Гейко выразил согласие с тем, что парламентариям следует декларировать по умолчанию все источники дохода. Те источники, которые можно не раскрывать, необходимо закрепить нормативно, считает эксперт. Кроме того, добавил Павел Гейко, контроль доходов депутатов и сенаторов не должен упираться в решение внешнего органа – необходимо позволить парламентским комиссиям инициировать проверку достоверности сведений о доходах.

Внимание ГРЕКО привлек тот факт, что инициировать такую проверку вне зависимости от решения парламентской комиссии вправе Президент РФ. «Тем самым она подчеркивает “суперполномочия” главы государства, которые свидетельствуют лишь об условной независимости законодательной власти», – заметил адвокат.

Иммунитет российских судей, по мнению ГРЕКО, слишком широк

В докладе отмечены инициативы российских властей в области кадрового отбора судей. По мнению ГРЕКО, предприняты определенные шаги для установления критериев честности и для перехода к пожизненному сроку пребывания в должности мировых судей. «Разработано руководство для прояснения ситуаций, когда судьям вручаются подарки, которые могут мешать выполнению ими судебных функций. Кроме того, были предложены поправки к Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации, позволяющие обжаловать отказ в удовлетворении ходатайства об отводе судей», – отмечается в документе.

ГРЕКО также положительно оценила намерение России включать источники доходов в опубликованные декларации о доходах судей. В то же время антикоррупционный орган СЕ выразил сожаление по поводу того, что Совет судей решил не включать в Кодекс судебной этики нормы о беспристрастности и честности судей как дублирующие, по мнению Совета, положения закона. «Целью Кодекса судейской этики является не просто повторение закона, а его разъяснение на примере реальных ситуаций, с которыми судьи могут столкнуться при исполнении ими своих повседневных обязанностей», – пояснила свою позицию ГРЕКО.

«Дублирование не всегда хорошо, – заметил Павел Гейко. – Однако в данном случае с учетом сложившейся в России обширной практики принятия судами “дефектных в рассматриваемом аспекте решений” будет полезно раскрыть в Кодексе судейской этики положения о беспристрастности судей. Кроме того, судебная власть сегодня практически в полной мере де юре зависима от исполнительной. Что ярко подтверждается и на практике».

ГРЕКО, в отличие от властей, продолжает считать, что иммунитет российских судей должен быть функциональным, то есть распространяться лишь на те сферы, которые связаны с участием судьи в отправлении правосудия. «В настоящее время, для того чтобы начать любое уголовное расследование и уголовное преследование в отношении судей, необходимо получить согласие квалификационной коллегии судей», – заметил антикоррупционный орган СЕ.

С этим согласен и Павел Гейко: «Действующий судейский иммунитет фактически освобождает судью от ответственности за деяния, которые не имеют никакого отношения к отправлению правосудия».

Систему распределения дел между прокурорами нужно менять

ГРЕКО считает, что процедура, позволяющая «внешним кандидатам» поступить на работу в прокуратуру, стала более прозрачной. Антикоррупционный орган также принял к сведению разработку практического руководства, устанавливающего обязанность прокуроров сообщать о полученных подарках. Положительную оценку получило и то, что в курс подготовки без отрыва от работы «на более системной основе» включены темы, связанные с предотвращением коррупции.

Однако ГРЕКО выразила недовольство формальной частичной реализацией рекомендации о распределении дел между прокурорами таким образом, чтобы обеспечить справедливое и равноправное распределение нагрузки между ними и исключить неправомерное влияние. «В указаниях, принятых Коллегией Генеральной прокуратуры, говорится об общих критериях распределения дел <…>, а вопрос об ограждении от ненадлежащего влияния при распределении дел получил довольно узкое толкование, так как упоминается только о тех случаях, когда прокурор вынужден поддержать выводы предварительного следствия, даже если они не были подтверждены доказательствами в ходе судебного разбирательства», – пояснил антикоррупционный орган СЕ.

По мнению Павла Гейко, при решении данного вопроса на практике, действительно, остается широкий простор для субъективизма. «Но и предлагаемый ГРЕКО случайный способ распределения дел тоже нельзя считать приемлемым», – полагает он.

В качестве позитивного момента отмечено повышение прозрачности дисциплинарных производств. «Но необходимо уделить внимание еще одному аспекту, который заключается в том, чтобы дисциплинарное производство не зависело напрямую от непосредственной системы служебной подчиненности и органа, в котором работает данный прокурор», – подчеркивается в докладе.

«Рассмотрение жалоб руководителей на сотрудников – давняя проблема отечественной системы госорганов, – согласился Павел Гейко. – Заинтересованность руководителя в результате рассмотрения действий подчиненного очевидна, поэтому ГРЕКО права».

Эксперты по-разному оценили успехи России

«При прочтении очередного доклада ГРЕКО складывается ощущение, что Россия умело “пускает пыль в глаза” европейской бюрократии, а та “с удовольствием зажмуривается от этой пыли”», – заметил советник АБ «ЗКС» Геннадий Есаков. Некий прогресс в борьбе с российской коррупцией ощущается, судя по всему, только ГРЕКО, но не гражданами страны», – подчеркнул эксперт.

«Даже если отойти от критических рассуждений общего плана и сконцентрироваться на докладе, который связан с достаточно узким блоком противодействия коррупции в среде парламентариев, судей и прокуроров, то и здесь не покидает ощущение “оторванности” документа от российских реалий и его формальности», – добавил он.

В частности, в докладе отмечается, что рекомендация о повышении прозрачности законодательного процесса выполнена частично. «Однако ни для кого не секрет, что возможности общественного влияния на содержание принимаемых законопроектов, в том числе возможности квалифицированного экспертного обсуждения, все еще крайне ограничены. Например, очередной “антимонопольный пакет” законопроектов, представленный в Госдуму в 2019 г., несмотря на его масштабную критику бизнес-сообществом, так и не стал предметом широкого экспертного обсуждения», – пояснил Геннадий Есаков.

Он также обратил внимание, что относительно предупреждения коррупции в судейской среде в докладе много говорится о повышении прозрачности процесса наделения судей полномочиями, об их обучении и тому подобном. «Однако за констатацией фактов о создании справедливых и объективных критериев для назначения на должности и частичном, как следствие, выполнении рекомендаций забываются реалии, в которых основным “социальным лифтом” для судейского “рекрутинга” становится аппарат суда. Председатели судов сохраняют решающую роль при рекомендации кандидатов на должности», – отметил эксперт. Иными словами, подчеркнул он, доклад во многом «бумажный» и имеет мало общего с реалиями.

Павел Гейко, напротив, согласен с положительной оценкой динамики совершенствования борьбы с коррупционными проявлениями среди парламентариев, судей и прокуроров. «Медленно идем, но в верном направлении», – резюмировал он.