ФПА не поддержала предложение Минэкономразвития о расширении полномочий МФЦ

В правовой позиции Федеральной палаты адвокатов отмечается, что совмещение функций госоргана – участника системы оказания госуслуг – и независимого, в том числе от государства, правового советника и судебного представителя недопустимо

В комментарии «АГ» член Совета ФПА Олег Баулин назвал реакцию ФПА своевременной. Он подчеркнул, что Палата последовательно рассмотрела предлагаемые для МФЦ полномочия и убедительно показала недопустимость совмещения функций госоргана и независимого, в том числе от государства, правового советника и судебного представителя.

Федеральная палата адвокатов РФ опубликовала правовую позицию к проекту Концепции совершенствования предоставления государственных и муниципальных услуг и развития системы многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг, разработанному Минэкономразвития России по Поручению Правительства РФ от 25 мая 2019 г. № КЧ-П17-4245.

Как ранее писала «АГ», решение о подготовке данной правовой позиции было принято на выездном расширенном заседании Совета ФПА, которое состоялось 14 февраля в Екатеринбурге в рамках конференции «Ковалевские чтения».

Обсуждение проекта Концепции на Совете ФПА

Член Совета ФПА Олег Баулин, анализируя содержание предлагаемого варианта Концепции, тогда отмечал, что документ предусматривает одновременно уникальное и противоречивое сочетание функций госучреждения, участвующего в оказании государственных услуг; контрольной структуры, осуществляющей наблюдение и контроль оказания госуслуг и деятельности иных госорганов; независимого представителя, в том числе судебного, действующего от имени конкретных физических и юридических лиц (а не от имени государства); юридического консультанта, а также посредника, наделенного организационными полномочиями по обращению в контрольно-надзорные органы и правозащитные структуры.

Так, многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг (МФЦ) предлагается наделить правом оказания услуг негосударственного сектора, полномочиями по бесплатному правовому консультированию граждан при взаимодействии с госорганами, приему и направлению обращений к уполномоченным по правам человека, подготовке и передаче исковых заявлений в суды (общей юрисдикции и арбитражные), обжалованию от имени граждан действий госорганов в суде, консультированию (устному или письменному), в том числе о наличии или отсутствии оснований для обжалования действий и решений госорганов, пошаговому сопровождению решения индивидуальной ситуации (т.е. представлению интересов граждан в суде), обращению в прокуратуру при выявлении фактов нарушения прав и законных интересов заявителя и др. Кроме того, МФЦ предлагается придать статус участника государственной системы БЮП.

«Государственный орган не должен иметь полномочия воевать против государственных органов в суде, инициировать прокурорские проверки, не должно быть такого нагромождения частных и публичных полномочий, – подчеркивал Олег Баулин. – Не должно быть государственной структуры, которая работает против государственного аппарата». При этом он добавил, что «пошаговое сопровождение конкретной жизненной ситуации», которое предлагается включить в функции МФЦ, порождает личную заинтересованность, а также обратил внимание, что при МФЦ уже создаются юротделы, оказывающие платные услуги.

ФПА критически оценила предложения Минэкономразвития

Как отмечается в правовой позиции, МФЦ были созданы для организации предоставления государственных и муниципальных услуг населению. В их задачи входят упрощение и повышение комфортности получения указанных услуг, а также информирование населения о порядке, условиях и способах их получения.

«Предлагаемый проект Концепции, наряду с безусловно оправданными позициями относительно, например, расширения объема цифровых услуг, предполагает также расширение компетенции и полномочий МФЦ, наделение их наряду с необходимыми для реализации их целей организационно-техническими функциями также и контрольными, надзорными, определенными юрисдикционными полномочиями, правом самостоятельного совершения юридически значимых действий, правом самостоятельного оказания юридической помощи», – сообщается в документе.

ФПА обратила внимание, что цель реализации указанных положений проекта – создание внесистемной структуры, наделенной широкими организационно-распорядительными полномочиями, позволяющими доминировать в госаппарате, взамен реализации технической функции (обеспечение комфортности получения госуслуг). Так, он допускает возможность «посредничества» МФЦ в оказании госуслуги, направления органу, предоставляющему ее, уведомления о наличии оснований для корректировки принятого решения, подготовки судебных материалов и передачи их в суд, а также представительства интересов конкретного лица в суде против госоргана, во взаимодействии с которым МФЦ оказывал услугу на основании договора.

«Предложения наделить определенные структуры, образования, объединения широкими полномочиями по оказанию юридической помощи, не учитывающие наличие в Российской Федерации адвокатуры, ее профессиональный состав, структуру, возможности и опыт работы, законодательное регулирование ее деятельности, в последнее время стали традиционными. Между тем наделение МФЦ функциями по юридическому консультированию, оказанию иных видов юридической помощи и представительству недопустимо», – подчеркивается в правовой позиции.

При этом, по мнению ФПА, МФЦ может быть местом функционирования общественных приемных и оказания юридической помощи иными компетентными субъектами (адвокатурой, государственными юридическими бюро), но не самостоятельным субъектом ее оказания. Данный вывод, поясняется в документе, обусловлен не только тем, что создание всероссийской структуры по предоставлению правовой помощи требует иных подходов к кадровой политике (квалифицированный юридический советник взамен технического специалиста, готовящего обращения по стандартной схеме).

При оценке соответствующих предложений проекта Концепции, полагает ФПА, следует исходить из недопустимости совмещения функций госоргана – участника системы оказания госуслуг – и независимого, в том числе от государства, правового советника и судебного представителя. «Имеются основания полагать, что сочетание публичных и частных функций в деятельности одной структуры станет основой формирования системы правовых ситуаций, что традиционно рассматривается как недопустимая коррупционная составляющая, для устранения которой и формировались МФЦ», – сообщается в правовой позиции.

Что касается наделения МФЦ функциями по приему исковых заявлений и направлению их в суды, данное предложение, подчеркнула ФПА, не отвечает процессуальному законодательству. В правовой позиции обращается внимание, что исковые заявления и иные состязательные бумаги компетентен принимать только суд в установленных законом процессуальных формах, а правом предъявлять их наделены заинтересованные лица либо их уполномоченные представители. «С учетом ранее рассмотренных положений разработчики Концепции предполагают, что МФЦ одновременно будут готовить исковые заявления и иные процессуальные документы, осуществлять их “прием”, далее – обосновывать их в процессах, действуя в интересах частных лиц, что недопустимо», – резюмируется в документе.

Подводя итог, ФПА отметила, что положения проекта Концепции, предполагающие наделение МФЦ многочисленными конфликтующими между собой полномочиями, не связанными с основной деятельностью по обеспечению комфортности госуслуг, не могут быть поддержаны.

«Оказание услуг негосударственного сектора и представительство частных лиц – не дело госструктуры»

Комментируя «АГ» правовую позицию, Олег Баулин назвал ее необходимой и своевременной. «Обстановка в стране непростая, и под шумок “наполеоновская” идея преобразования МФЦ в надзорно-представительскую структуру могла бы и пройти. ФПА последовательно рассмотрела предлагаемые для МФЦ полномочия и убедительно показала недопустимость их сосредоточения в одной организации», – пояснил он.

По мнению Олега Баулина, действительно, не может структура, оказывающая гражданам содействие в подаче документов в различные органы для получения госуслуг, еще и влиять на деятельность данных органов, контролировать ее, а потом «бороться» с этими органами в судах, представляя интересы частных лиц. «МФЦ как элемент системы управления должны обеспечивать удобное и качественное получение госуслуг. Это одновременно необходимо и достаточно. Оказание же услуг негосударственного сектора, представительство частных лиц – не дело госструктуры», – подчеркнул он.

Олег Баулин добавил, что ФПА обоснованно критикует позицию о наделении МФЦ правом оказывать юридическую помощь на бесплатной и платной основе. «Предложение не новое, – пояснил он. – Попытки создать “на пустом месте” очередную глобальную квазиадвокатуру, – неважно, частную или государственную, – уже перестали удивлять и утомлять. ФПА справедливо обращает внимание на главное: недопустимость совмещения функций госоргана и независимого, в том числе от государства, правового советника и судебного представителя».

В заключение Олег Баулин выразил надежду, что взвешенная и аргументированная позиция ФПА будет услышана.

Курс – на взаимодействие адвокатуры и МФЦ

«Громоздко поименованный проект Концепции мог бы и не повлечь реакцию адвокатского сообщества, если б не его содержание», – считает член Научно-консультативного Совета при ФПА, адвокат АП г. Москвы Лев Бардин. По его мнению, ФПА совершенно правильно обратила внимание руководства Минюста на значительное количество несоответствий законодательству в формулировках проекта.

Безукоризненной, по мнению адвоката, является основная мысль правовой позиции: наделение МФЦ многочисленными конфликтующими между собой полномочиями, к тому же не связанными с основной деятельностью по обеспечению комфортности получения госуслуг, недопустимо. «Доводы, изложенные в правовой позиции, основаны на корректном анализе законодательства», – добавил он.

По мнению Льва Бардина, дав четкую правовую оценку проекту, ФПА должна сделать следующие шаги: подготовить предложения по совершенствованию деятельности МФЦ, включая закрепление механизма их взаимодействия с адвокатскими палатами и адвокатскими образованиями, а также по внесению поправок в законодательство о БЮП, в том числе касающихся его применения при оказании адвокатами бесплатной правовой помощи во взаимодействии с МФЦ.

«Для организации взаимодействия МФЦ с адвокатами, по моему мнению, нелишним будет вспомнить, как экспериментально созданные 10 государственных юридических бюро привлекали адвокатов для оказания БЮП. Думаю, что проект Концепции стал реакцией государства на активизацию “бесплатных юридических консультаций”, которые гражданам предлагают не только с радиостанций, телеканалов и по телефону, но и чуть ли не из “каждого утюга”, – заметил адвокат. – Авторы таких предложений в своей рекламе безнаказанно ссылаются на то, что действуют согласно Закону о БЮП».

Борьба с «бесплатными консультантами», считает Лев Бардин, необходима, но не таким способом, который предлагает Минэкономразвития. Принципиальное изменение проекта в части организации бесплатной юрпомощи в МФЦ должно стать частью позиции ФПА по обеспечению конституционного права граждан на квалифицированную, том числе бесплатную, правовую помощь.

«Ценность правовой позиции ФПА заключается также в четком понимании смысла понятия “услуга”. Это является еще одним аргументом в пользу того, что адвокаты оказывают квалифицированную юридическую помощь, а не услуги», – добавил он.

Держать руку на пульсе правового регулирования БЮП, по мнению Льва Бардина, необходимо и в связи с попытками внести своеобразные изменения в Закон о БЮП. В частности, пояснил адвокат, на днях в Госдуму депутатами из ЛДПР внесен проект поправок, предусматривающий предоставление парламентским партиям права на оказание бесплатной юридической помощи.

«Государство неспроста обратило внимание на данный вопрос, – считает вице-президент КА “Вердиктъ” Сергей Смирнов. – У нас сейчас отсутствует система районных юридических консультаций с фиксированными тарифами на юрпомощь, а это влияет на качество социальной инфраструктуры».

По мнению адвоката, правильной представляется постановка вопроса о том, как организовать совместную работу адвокатуры и МФЦ. «Считаю, что адвокатуре есть что предложить, – пояснил он. – Есть много примеров успешного взаимодействия. Так, часть центров БЮП, организованных при поддержке АП Московской области, работают в помещениях областного МФЦ. В Москве в каждом МФЦ работают адвокаты из АП г. Москвы уже много лет».

Сергей Смирнов добавил, что граждане привыкли получать помощь в МФЦ. В настоящее время многофункциональные центры оказывают более 260 видов услуг, и их количество постоянно растет. «Кроме того, это может быть новой возможностью для адвокатов. Например, начинающему адвокату можно начать практику при МФЦ», – считает он.

По мнению адвоката, государство не сможет эффективно оказывать юридическую помощь. «В системе соцзащиты Москвы уже много лет работают юристы, которые ведут прием населения. Однако, как показала практика, они не могут заменить адвокатов и частнопрактикующих юристов, поскольку не мотивированы на повышение качества услуг, так как получают зарплату независимо от результатов. Если для государства адвокат – налогоплательщик, которого не надо “содержать”, то услуги юриста – сотрудника МФЦ станут “статьей расхода” для муниципалитета. Установить эффективный контроль качества работы последнего не получится, так как на рынке юридических услуг их качество контролируют сами клиенты – они просто не обратятся повторно к юристу, который им не помог», – пояснил Сергей Смирнов.

В заключение он отметил, что не видит смысла в создании новой системы в МФЦ. «Здесь должна быть разумная кооперация, – считает Сергей Смирнов. – Адвокатам нужно предоставить помещения в МФЦ. Также давно пора создать систему субсидированной юридической помощи, когда за человека платит город, если его доход не позволяет оплатить работу адвоката, и посетитель МФЦ сам определяет, к какому адвокату ему стоит обратиться. При этом сначала он оплачивает работу адвоката из собственных средств, а муниципалитет в дальнейшем компенсирует ему расходы. Считаю, что адвокатскому сообществу стоит задуматься о профессиональном лоббировании своих интересов и возможности поиска адвоката по территории и специализации, чтобы данная функция не была автоматизирована МФЦ, что усматривается в проекте Концепции».

По мнению партнера юридической фирмы ФБК Legal Александра Ермоленко, желание Минэкономразвития «приблизить будущее» и даже сформировать его очевидно и понятно. «Современные возможности коммуникаций – техника, скорости, объемы хранения информации и технологии обмена ею – вызывают желание упростить и ускорить любые взаимодействия. Чиновники здесь ничем не отличаются от менеджеров корпораций: если фактически можем, “железо” и софт позволяют, почему не делать?» – пояснил он.

Однако, добавил юрист, в управлении, как и в любых общественных взаимодействиях, основой должна быть социальная технология, порядок взаимодействия людей, в том числе с общественными институтами. «К сожалению, Россия в этом как раз не сильна. Главные причины тому – пренебрежение социальными законами, правилами функционирования общества как системы. Как и в технике, в социальной жизни неправильные подключения или несоблюдение порядка действий, а также неверное распределение нагрузок могут повлечь нежелательные последствия», – полагает Александр Ермоленко.

«Адвокатура и суды – общественные институты, сложившиеся давно и доказавшие эффективность в достижении общественного блага. Попытка подменить “обкатанные” во многих странах, но часто неверно используемые в России институты роботами или простым заполнением форм и скриптами, в том числе “электронным обменом”, – это способ игнорировать проблемы, а не решать их. МФЦ должен помогать гражданам взаимодействовать с государством, а не подменять его собою. Вот что говорит ФПА в своей правовой позиции, и с этим стоит согласиться», – подытожил он.