Два судьи КС не согласились с отказом Суда рассматривать жалобу на законодательство о муниципальной власти

КС исходил из того, что при укрупнении муниципалитетов субъект РФ не должен выяснять мнение населения непосредственно, а значит, принятие соответствующего решения представительным органом простым большинством голосов правомерно

Судьи Александр Кокотов и Николай Бондарь посчитали, что Суду следовало более подробно изучить поставленные заявительницей вопросы и принять ее жалобу к рассмотрению. Один из экспертов «АГ» с сожалением сообщил, что восприятие муниципальной ветви власти в качестве части государственной характерно не только для граждан, но и для самих местных властей. При этом, по его мнению, с учетом реалий сегодняшнего дня КС принял мудрое решение. Второй эксперт указал, что при объединении муниципальных образований должны быть обеспечены гарантии реальности местного самоуправления.

Конституционный Суд опубликовал Определение № 2955-О от 24 октября, которым отказался принимать к рассмотрению жалобу на нормы Закона об общих принципах организации местного самоуправления.

«Укрупнение» Наро-Фоминска без мнения населения

В мае 2017 г. законом Московской области девять поселений, расположенных на территории Наро-Фоминского муниципального района, были объединены в одно городское поселение, которое тут же получило статус городского округа. В результате объединения вместо десяти муниципальных образований осталось одно – Наро-Фоминский городской округ.

Татьяна Павлова на момент проведения муниципальной реформы проживала в городском поселении Селятино и являлась депутатом представительного органа данного поселения вплоть до прекращения его деятельности после объединения и создания Совета депутатов Наро-Фоминского городского округа.

Татьяна Павлова и гражданин О., не согласившись с процедурой объединения, обратились в суд с административным иском о признании недействующим решения представительного органа об объединении территорий муниципальных образований.

Суды отказали в удовлетворении требований, сославшись на то, что оспариваемое решение не устанавливает объединение муниципальных образований, относимое к исключительной компетенции субъекта РФ. Они также отметили, что возможность вынесения указанного вопроса на всеобщее голосование не предусмотрена действующим законодательством о местном самоуправлении и уставом соответствующего муниципального образования.

Доводы заявительницы при обращении в КС

Татьяна Павлова обжаловала конституционность ряда положений Закона об общих принципах организации местного самоуправления. Так, она посчитала противоречащим Конституции тот факт, что ч. 3 ст. 13 не предусматривает выявления мнения населения о преобразовании муниципального образования путем проведения местного референдума. Кроме того, порядок определения результатов публичных слушаний по вопросу о преобразовании муниципальных образований, установленный ч. 4 ст. 28, по мнению заявительницы, не отвечает требованиям ясности и правовой определенности.

Она также просила признать не соответствующей Конституции ч. 3 ст. 43 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, поскольку та не предусматривает принятия решения представительного органа местного самоуправления о выражении согласия населения на преобразование муниципального образования квалифицированным большинством голосов депутатов данного представительного органа посредством внесения изменений в устав муниципального образования.

КС отказался рассматривать жалобу

Сославшись на ряд ранее вынесенных решений, Конституционный Суд отметил, что определение территориальных уровней, на которых возможно создание муниципальных образований, должно способствовать приближению органов местного самоуправления к населению и позволять решать весь комплекс вопросов местного значения.

По мнению КС, наличие установленного законодателем порядка образования, преобразования или упразднения муниципальных образований – существенный элемент их правового статуса и статуса их органов, имеющий также принципиальное значение для реализации конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления. Такой порядок должен быть основан на нормах Конституции, подчеркнул Суд.

В этой связи он также отметил, что конституционное предписание об учете мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, является одной из необходимых гарантий права граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения. Это, как указано в определении, ограничивает свободу усмотрения законодателя и правоприменителя при принятии ими решений об изменении территориальной организации местного самоуправления.

Суд указал, что конституционное регулирование местного самоуправления предусматривает учет мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, в качестве универсального требования и необходимого условия осуществления муниципально-территориальных преобразований независимо от их характера, а также изменения конкретного состава территорий, выступающих объектом преобразований.

При этом КС подчеркнул, что Конституция непосредственно не определяет, в каких именно формах должно быть выражено мнение населения в данном случае. Этот вопрос относится к дискреционным полномочиям законодателя. Суд пояснил, что при выборе конкретного механизма волеизъявления местного сообщества по поводу своей территориальной организации законодатель вправе установить дифференцированный порядок учета мнения населения в отношении объективно различных по своей социально-правовой природе и последствиям изменений границ территорий.

Учет мнения населения может осуществляться путем принятия решения на местном референдуме, а также с помощью иных форм как непосредственного, так и опосредованного волеизъявления граждан, в том числе через представительный орган власти. К последней форме, как указано в определении, могут относиться решения представительных органов по принятию и изменению местных уставов, которыми в том числе устанавливается территориальная основа местного самоуправления и, соответственно, определяется состав территорий муниципальных образований.

«При этом законодатель <… > должен исходить из того, что территориальные изменения, напрямую затрагивающие интересы большинства населения территории <…>, предполагают непосредственное волеизъявление населения соответствующей территории», – отметил КС.

Суд указал, что принятие решения об объединении муниципальных образований осуществляется законом субъекта РФ и предполагает участие в процедуре преобразования населения каждого из объединяемых муниципальных образований, в том числе путем выявления согласия населения объединяемых поселений, выраженного представительным органом каждого из этих поселений с учетом результатов проводимых в обязательном порядке публичных слушаний по данному вопросу, а также с учетом мнения населения, выраженного в иных формах участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Это, по мнению Суда, исключает принятие такого решения путем проведения местного референдума на территориях объединяемых муниципальных образований либо путем принятия устава муниципального образования или муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Суд счел, что такое решение вопроса не нарушает конституционные права заявительницы, поскольку из права на участие в референдуме и права на участие в управлении делами государства и местного самоуправления не следует, что данные права могут быть реализованы без учета проведенного Конституцией разграничения компетенции между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов и местным самоуправлением.

Мнение Александра Кокотова

Судья Конституционного Суда Александр Кокотов выразил сомнение в том, что произведенное в деле заявителя объединение муниципальных образований в одно городское поселение и наделение этого поселения статусом городского округа соответствовали законодательству о местном самоуправлении. «Нельзя исключать того, что именно вариант укрупнения муниципальных образований, избранный в Московской области, подтолкнул федерального законодателя к установлению позднее правила, согласно которому объединение всех поселений муниципального района, в результате которого муниципальный район будет состоять из одного поселения, запрещено», – указал он.

Александр Кокотов отметил, что действующее регулирование позволяет преобразовать муниципальный район в муниципальный округ за счет объединения всех городских и сельских поселений района. А муниципальный округ, в свою очередь, может быть наделен статусом городского округа. «Однако в данном случае имеется в виду образование муниципального округа не “бумажного”, а обладающего всеми признаками самостоятельного муниципального образования, в том числе собственными органами местного самоуправления, бюджетом, имуществом. Поэтому федеральный законодатель не допускает использование конструкции муниципального округа как фиктивной в целях прикрытия прямого преобразования муниципального района в городской округ», – подчеркнул судья.

Он допустил, что отсутствие в Законе об общих принципах организации местного самоуправления сложных форм преобразования муниципальных образований, позволяющих, в частности, при наличии необходимых юридических фактов одним решением оформлять переход от муниципального района к городскому округу, можно считать его слабым местом. «Однако преодоление такой слабости допустимо только за счет изменения названного федерального закона, а не путем игнорирования его действующей редакции на практике», – полагает Александр Кокотов.

Судья также обратил внимание на тот факт, что предыдущая редакция оспариваемой заявительницей ч. 3 ст. 13 закона предусматривала, что согласие населения поселений выявляется путем проведения голосования граждан либо на их сходах. Теперь же согласие населения каждого из поселений выражают представительные органы объединяемых поселений.

В то же время изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования либо на сходах граждан (ч. 3 ст. 12 Закона об общих принципах организации местного самоуправления), заметил судья.

«Получается, что частичное изменение границ поселения требует предварительного согласия населения на это <…>, выявляемого посредством голосования граждан, а полное “стирание” данных границ с карты вследствие ликвидации поселения можно производить без обращения к такому голосованию. Подобное регулирование вызывает сомнение в его непротиворечивости и соответствии конституционно требуемой определенности», – подытожил Александр Кокотов.

Судья поддержал подход, изложенный Татьяной Павловой в ее жалобе, в соответствии с которым требуемая для принятия или изменения устава муниципального образования норма голосования (квалифицированное большинство голосов) должна распространяться и на решения представительного органа поселения о выражении согласия на объединение поселения с другими муниципальными образованиями. «Поскольку решение представительного органа поселения о согласии на его объединение с другими поселениями означает согласие на прекращение своего поселения и прекращение действия его устава, то это решение должно приниматься как минимум тем же большинством депутатов, что и устав», – пояснил он свою позицию.

Александр Кокотов полагает, что федеральное законодательство не содержит мер, надлежащим образом гарантирующих право населения на местное самоуправление в условиях значительного укрупнения муниципальных образований. Эта проблема, по его мнению, имеет конституционное значение.

Судья отметил, что важным способом приближения муниципальной власти к гражданам в городских и муниципальных округах могут стать их территориальные органы местного самоуправления: «Они в управленческом аспекте являются филиалами администрации этого округа. То есть это не исполнительные органы отдельных территорий, а органы муниципального центра на местах, такой своеобразный элемент внешнего управления ранее самостоятельными территориями».

Дополнительно он сообщил, что такая практика уже существует. Так, в Наро-Фоминском городском округе образованы девять территориальных управлений, действующих на территории упраздненных поселений. Однако, по словам Александра Кокотова, этого недостаточно, статус территориальных исполнительных органов важно закрепить в федеральном законодательстве, чего пока не сделано. «Еще один вариант приближения муниципальной власти к гражданам в городских и муниципальных округах – это возможное законодательное допущение создания на отдельных их территориях не только исполнительных, но и представительных <…> органов власти», – указал судья.

Александр Кокотов затронул и вопрос взаимоотношений органов местного самоуправления и территориальных муниципальных органов. В частности, он отметил, что отношения последних с городскими органами могут строиться в том числе и на основе принципа демократического централизма. К ним, по мнению судьи, можно применить и советский опыт организации местной власти.

В завершение Александр Кокотов указал, что оспариваемые заявительницей нормы надлежащим образом не обеспечивают права граждан на самостоятельное осуществление местного самоуправления в условиях значительной централизации муниципальной власти, поэтому жалобу заявительницы следовало принять к рассмотрению.

Мнение Николая Бондаря

Еще один судья Конституционного Суда Николай Бондарь также высказал свое мнение, указав, что оно направлено не на выражение несогласия с позицией КС, а на дополнение определения аргументами, которые могут быть полезны для совершенствования правового регулирования и региональной правоприменительной практики по соответствующим вопросам.

Николай Бондарь полагает, что при решении вопроса о допустимости жалобы КС следовало учесть особенности самоуправленческого статуса заявительницы. По его словам, конституционно значимый аспект наличия (или отсутствия) нарушения ее прав проявляется не только при решении вопроса о соотношении представительных и непосредственных форм участия населения поселений при их объединении, но и в связи с досрочным прекращением ее полномочий как депутата представительного органа.

Судья КС отметил, что у него возникают сомнения относительно определенности ч. 3 ст. 13 Закона об общих принципах организации местного самоуправления. Так же, как и Александр Кокотов, Николай Бондарь сослался на ранее действовавшую редакцию данной нормы и ч. 3 ст. 12. Судья указал, что чем большее влияние на права местного сообщества оказывают преобразования, тем в большей степени они затрагивают статусные характеристики местного самоуправления, тем самым в таких случаях должна гарантироваться большая степень вовлеченности граждан в решение этих вопросов.

Николай Бондарь полагает, что закрепление за субъектами РФ возможности самостоятельно определять конкретные формы и способы учета мнения населения может рассматриваться как дополнительная гарантия учета региональных и местных особенностей и условий, а также исторических и иных местных традиций.

При этом он подчеркнул, что региональное правотворчество должно оставаться в конституционно заданных рамках, получивших свое отражение в федеральном законодательстве. В частности, субъекты не вправе осуществлять территориальные изменения путем объединения всех поселений, входящих в муниципальный район, в одно городское поселение с последующим присвоением ему статуса городского округа, поскольку такое преобразование муниципального района в городской округ положениями федерального законодательства не предусмотрено.

Поддержав ряд выводов КС, Николай Бондарь тем не менее подчеркнул, что существует неопределенность и в вопросе о том, почему при внесении изменений (дополнений) в устав муниципального образования требуется принятие соответствующего решения квалифицированным большинством депутатов представительного органа муниципального образования, однако решение о преобразовании муниципальных образований, влекущее в том числе и прекращение действия устава соответствующего муниципального образования, принимается простым большинством представительного органа.

Подводя итог, Николай Бондарь указал, что у Суда были основания для принятия жалобы к производству и для разрешения дела по существу, поскольку оспариваемые положения закона нуждаются в оценке на предмет их соответствия Конституции.

Эксперты по-разному оценили определение

Главный научный сотрудник Центра исследований проблем территориального управления и самоуправления Московского государственного областного университета, д.ю.н. Александр Чертков согласился с позицией Конституционного Суда. «Плебисцитарные формы учета мнения населения по каждому случаю объединения поселений – процедура идеальная, но не жизненная. Она не предусмотрена законом и фактически ляжет непомерным грузом на местные бюджеты», – пояснил он.

По словам юриста, поселенческое самоуправление имеет свои преимущества, среди которых прежде всего – доступность. Однако объединение поселений связано с необходимостью разрешения местных проблем, которые более мелкое поселение решить не в состоянии из-за недостаточности ресурсного потенциала, отметил он. «Позиция заявителя понятна и не может не вызывать сочувствие. Местное самоуправление – наиболее приближенная к населению публичная власть, которая пространственно отдалилась от заявителя. Заявитель также утратил статус депутата упраздненного муниципалитета. Но территориальная доступность местных органов – еще не гарантия эффективной защиты интересов граждан. А демократические начала самоуправления могут и должны быть реализованы не только на поселенческом, но и на окружном уровне», – полагает Александр Чертков.

Поясняя последний тезис, юрист отметил, что можно было бы увеличить депутатский корпус в округах, расширив представительство бывших поселений: «Депутаты работают на общественных началах, нагрузка на бюджет минимальна».

Александр Чертков добавил, что мнения судей Александра Кокотова и Николая Бондаря имеют значение для развития местного самоуправления. Юрист указал, что население зачастую воспринимает районное или окружное самоуправление как разновидность государственной власти, а не как «собственное» самоуправление. «К сожалению, это восприятие характерно и для властей поселений. В современной России вся муниципальная реформа шла сверху, самоуправленческие традиции во многом утрачены. Исторический опыт показывает, что отказ от поселенческого самоуправления во многих регионах не окончателен, оно будет возвращаться по мере развития гражданского общества и улучшения социально-экономической ситуации. Но в сегодняшних условиях Конституционный Суд принял мудрое решение», – заключил эксперт.

Адвокат АП Архангельской области, к.ю.н. Владимир Цвиль согласился с тем, что сами по себе отдельные вопросы местного самоуправления – это вопросы не конституционной законности, а политико-правовой целесообразности. «При этом тенденция укрупнения муниципальных образований и соответствующей централизации местного самоуправления, при определенных условиях, может являться оправданной и рациональной политико-правовой целью», – сообщил он.

Вместе с тем адвокат полагает, что поставленные заявительницей вопросы заслуживают внимания. Для дальнейшего совершенствования законодательства о местном самоуправлении, по словам Владимира Цвиля, большое значение имеют мнения судей Александра Кокотова и Николая Бондаря, которые дополняют определение и представляют собой всесторонний анализ ситуации, сложившейся в ходе соответствующих реформ по «муниципальной урбанизации».

По мнению адвоката, обоснованность целесообразности укрупнения муниципалитетов должна осуществляться через призму единой инфраструктуры или иных безусловных критериев единства объединяемых муниципальных образований. «При этом возникает вопрос о сохранении принципа демократии в управлении делами находящихся на периферии объединенных муниципальных образований, интересы которых могут раствориться в общем объеме интересов городского округа и его центра. При реализации подобных муниципальных реформ должны быть обеспечены соответствующие им гарантии реальности местного самоуправления для жителей всех объединяемых территорий», – подчеркнул Владимир Цвиль.

По его словам, сущность объединения муниципальных образований не принципиально отличается от изменения границ поселений, однако во втором случае граждане выражают свое мнение непосредственно, а в первом – опосредованно. Указанное, по мнению адвоката, наводит на мысль о наличии недопустимых противоречий в регулировании вопросов местного значения.

Возможность принять решение представительного органа местного самоуправления о выражении согласия населения на преобразование муниципального образования простым большинством голосов также свидетельствует о внутренней противоречивости законодательного регулирования и неопределенности в вопросе обоснованности конкретных законодательных решений как гарантии, не допускающей произвольного подхода законодателя к решаемой проблеме, указал Владимир Цвиль.