КС решит, можно ли использовать маткапитал для реконструкции квартиры в двухквартирном жилом доме

Согласно жалобе в Конституционный Суд, семье отказали в использовании маткапитала для улучшения жилищных условий на том основании, что квартира не является объектом индивидуального жилищного строительства

Представители органов государственной власти не пришли к однозначному выводу о положении оспариваемой нормы. Указав, что она не нарушает права заявительницы, они все же посчитали, что федеральному законодателю стоит внести изменения.

17 ноября Конституционный Суд рассмотрел дело о проверке конституционности п. 2 ч. 1 ст. 10 Закона о дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей.

Заявительница жалобы, Анастасия Дробкова, вместе с мужем воспитывает троих несовершеннолетних детей. Семья проживает в двухкомнатной квартире в двухквартирном доме с разделением квартир капитальной сплошной стеной, то есть квартиры конструктивно автономны, с отдельным выходом на земельный участок. Дробковы решили увеличить жилую площадь – пристроить к своей части дома жилые и нежилые помещения, для чего получили разрешение собственника смежной квартиры и разрешение муниципального образования «Урдомское» Ленского района Архангельской области на реконструкцию. 

14 августа 2020 г. Анастасия Дробкова обратилась в ПФР с заявлением о распоряжении средствами маткапитала путем их направления на улучшение жилищных условий, то есть на оплату реконструкции, однако получила отказ в связи с тем, что жилое помещение не является объектом индивидуального жилищного строительства.

Тогда женщина обратилась в Коряжемский городской суд Архангельской области, однако тот отказал ей в иске. Суд согласился, что квартира в двухквартирном доме не является объектом индивидуального жилищного строительства, а потому ее реконструкция не является допустимой (пригодной) формой использования материнского капитала. Допустимым объектом мог бы быть только отдельно стоящий жилой дом, а потому суд не стал анализировать доводы о конструктивной автономности жилого помещения и о наличии у него признаков блокированного жилого дома. Свою позицию суд обосновал п. 2 ч. 1 ст. 10 Закона о дополнительных мерах господдержки семей, имеющих детей, во взаимосвязи с п. 39 ст. 1 Градостроительного кодекса и ст. 15 и 16 Жилищного кодекса. 

Когда апелляция и кассация согласились с первой инстанцией, а судья ВС отказал в передаче жалобы для рассмотрения в Верховном Суде, Анастасия Дробкова обратилась в Конституционный Суд.

Заявительница заметила, что Жилищный кодекс, определяя объекты жилищных прав и виды жилых помещений, не содержит нормативного определения объекта индивидуального жилищного строительства. Вместе с тем из Градостроительного кодекса следует, что объект ИЖС – отдельно стоящее здание с количеством надземных этажей не более чем три, высотой не более двадцати метров, которое состоит из комнат и помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком здании, и не предназначено для раздела на самостоятельные объекты недвижимости. Понятия «объект индивидуального жилищного строительства», «жилой дом» и «индивидуальный жилой дом» применяются в данном Кодексе, других федеральных законах и иных нормативно-правовых актах в одном значении, если иное не предусмотрено такими федеральными законами и нормативно-правовыми актами (п. 39 ст. 1). Такое определение, считает заявительница, предопределяет вопрос о том, является ли отдельный блок дома блокированной застройки объектом индивидуального жилищного строительства. При этом п. 2 ч. 2 ст. 49 Градостроительного кодекса содержит определение дома блокированной застройки относительно вопроса о перечне объектов, в отношении которых не проводится экспертиза проектной документации, – данное определение не может носить универсальный характер.   

Анастасия Дробкова отметила: с 1 марта 2022 г. п. 40 ст. 1 Градостроительного кодекса содержит дефинитивную норму, согласно которой дом блокированной застройки – жилой дом, блокированный с другим жилым домом в одном ряду общей боковой стеной без проемов и имеющий отдельный выход на земельный участок: «Таким образом, можно полагать, что дом блокированной застройки является разновидностью жилого дома, а его отдельный блок (квартира) является объектом индивидуального жилищного строительства».

В связи с этим Анастасия Дробкова попросила признать п. 2 ч. 1 ст. 10 Закона о дополнительных мерах господдержки семей, имеющих детей, противоречащим Конституции, поскольку он во взаимосвязи с п. 39 ст. 1 Градостроительного кодекса и ст. 15 и 16 Жилищного кодекса не дает четкого определения понятия «объект индивидуального жилищного строительства», что препятствует направлению средств маткапитала на улучшение жилищных условий путем реконструкции жилого помещения – квартиры в двухквартирном жилом доме.

Представитель заявительницы в Конституционном Суде, адвокат АП Архангельской области Владимир Цвиль отметил, что и в 2014 г., когда рассматривался законопроект о пригодности дома блокированной застройки для целей маткапитала, и сегодня, когда есть нормативное определение дома блокированной застройки, законодатель и профильные ведомства указывают, что такой дом является объектом ИЖС, в отношении которого можно использовать маткапитал. Однако дом заявительницы был построен в 1957 г., то есть задолго до того момента, когда в юридической реальности появилось и стало обособляться понятие дома блокированной застройки. «Поэтому, учитывая доступную в конкретный временной период типологию жилых помещений, такие дома получали статус либо многоквартирного дома, либо жилого дома с разделением долей в праве общей долевой собственности соразмерно площади изолированных жилых помещений», – заметил адвокат.

Владимир Цвиль указал, что дом заявительницы, как многие распространенные в сельской местности одноэтажные двухквартирные жилые дома, по фактическим признакам соответствует дому блокированной застройки: у него имеется общая боковая стена без проема с другим жилым помещением, а также отдельный выход на земельный участок (п. 40 ст. 1 ГрК РФ). В то же время отсутствует такой признак многоквартирного дома, как общие конструкции и общая внутридомовая инфраструктура (ч. 6 ст. 15, п. 1–3 ч. 1 ст. 36 ЖК РФ). «В этом смысле произошла рассинхронизация нового правового регулирования и правового режима жилых помещений, основанного на ранее действующей типологии», – посчитал он.

Полномочный представитель Совета Федерации Ирина Рукавишникова посчитала, что норма соответствует Конституции. Так, п. 2 ч. 1 ст. 10 Закона о дополнительных мерах господдержки семей четко определяет цели использования маткапитала. Положениями п. 39 ст. 1 ГрК определяются понятия «объект индивидуального жилищного строительства», «жилой дом» и «индивидуальный жилой дом», которые применяются в данном Кодексе в одном значении. Кроме того, с 1 марта 2022 г. в ГрК действует определение блокированной застройки. Таким образом, системное прочтение действующих норм позволяет говорить о том, что законодательно четко определено, что дом блокированной застройки является объектом ИЖС и подпадает под действие оспариваемой нормы. Ирина Рукавишникова обратила внимание, что механизм признания жилого помещения домом блокированной застройки, независимо от того, является ли блок зданием или помещением в здании, также был предусмотрен законодательством с 1 марта 2022 г. При этом квартира заявительницы соответствует критериям, закрепленным в ГрК для определения блокированной застройки. 

Представитель Президента РФ Александр Коновалов отметил, что формальных препятствий для признания домов блокированной застройки индивидуальными жилыми помещениями и, соответственно, подпадающими под критерии, установленные для использования маткапитала, нет. «В то же время представляется, что возложение на довольно большую категорию, как правило, не самых обеспеченных членов гражданского общества обязанности своими силами изменять правовой статус жилых помещений, в которых они оказались проживающими, в которых они реализуют свое право на жилье, было бы неоправданным и необоснованным», – посчитал он. Александр Коновалов рекомендовал внести в оспариваемую норму уточняющие изменения.  

Полномочный представитель Генпрокуратуры Вячеслав Росинский заметил, что двухквартирные дома не являются многоквартирными, однако он согласился, что такое жилье может иметь в Росреестре статус МКД с двумя квартирами, либо жилого дома с разделением долей, либо жилого помещения определенной площади в таком доме. Это, по его мнению, поднимает вопрос об изменении данных в Росреестре. 

Вячеслав Росинский указал, что судебная трактовка исключила часть такого дома как объект для целей расходования маткапитала. Но предлагаемое ограничительное толкование перечня объектов не соответствует целевому содержанию положений Закона о дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей, по созданию условий достойной жизни семей и обуславливает правовую неопределенность, поэтому не может быть признано соответствующим Конституции. По его мнению, необходимо ориентироваться не на формальную констатацию вида объекта по реестру права, а на исследование соответствия целевого использования средств их назначению. 

Полномочный представитель Минюста Дмитрий Коротков посчитал, что с учетом вступивших в силу 1 марта 2022 г. поправок у заявительницы есть возможность признать квартиру домом блокированной застройки, а потому оспариваемое законоположение не нарушает ее конституционные права. Тем не менее он предположил, что требуется корректировка законодательства. 

Представитель Минтруда Елена Семенова также посчитала, что п. 2 ч. 1 ст. 10 Закона о дополнительных мерах господдержки семей не нарушает конституционные права заявительницы. Представитель от Пенсионного фонда Ольга Бугрова с ней согласилась. 

В заключительной речи Владимир Цвиль посчитал, что неопределенность нормы, которая была до законодательных изменений, была не хуже, чем итоговое регулирование. В 2006 г., когда был принят закон о маткапитале, понятие объекта ИЖС в общих положениях ГрК не было.