КС решит, может ли государство взыскать субсидию на жилье, если оно не было построено по вине подрядчика

По мнению представителя заявительницы, если действия получателя субсидии по возврату средств оказались нерезультативными, государство должно принять на себя риск неисполнения обязательств третьим лицом

Представители органов государственной власти согласились с тем, что оспариваемая норма нуждается в корректировке, и указали на необходимость установить разные сроки на получение субсидии и на строительство жилья.

11 декабря Конституционный Суд рассмотрел жалобу медсестры Марины Алисовой, которая по вине подрядчика не смогла реализовать предоставленную в рамках федеральной целевой программы субсидию на приобретение жилья. В связи с нарушением условий программы с нее в течение двух лет взыскивается 50% от заработной платы.

История вопроса

Жительнице Ростовской области Марине Алисовой как работнице сельской больницы и участнице федеральной целевой программы «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014–2017 годы и на период до 2020 года» была предоставлена социальная выплата на строительство (приобретение) жилья.

В марте 2015 г. Алисова и индивидуальный предприниматель заключили договор подряда на строительство дома на участке, находящемся в собственности женщины. В июне того же года между Минсельхозом Ростовской области, Алисовой и ее работодателем (больницей) был заключен договор и выдано свидетельство о предоставлении социальной выплаты в размере свыше 1 млн руб. для финансирования расходов на строительство жилья в сельской местности. С учетом выдачи данного свидетельства и предписания подп. 2.32 Положения о порядке предоставления социальных выплат на строительство жилья в редакции, действующей до внесения в него изменений постановлением Правительства Ростовской области 12 марта 2018 г., жилое помещение, построенное за счет предоставления субсидии, должно было быть оформлено в общую собственность всех членов семьи Алисовой до 18 ноября 2016 г.

С июня по август 2015 г. часть субсидии вместе с привлеченными Алисовой кредитными средствами была перечислена подрядчику, который не исполнил условия договора и не возвел дом.

В июне 2016 г. Алисова вернула в бюджет региона неиспользованные средства субсидии (более 400 тыс. руб.). В ноябре того же года она обратилась в областную прокуратуру с заявлением о привлечении предпринимателя к уголовной ответственности за мошенничество. Также она обратилась в Минсельхоз Ростовской области и к главе района с просьбой перенести на более поздний срок исполнение обязательства по договору, ссылаясь на нарушение его условий подрядчиком. В ответе министерство указало, что порядок предоставления социальных выплат регламентирован законом, предусматривающим оформление права собственности на жилье в течение не более 1,5 лет.

6 февраля 2017 г. министерство направило Алисовой претензию с требованием в течение недели представить свидетельства о госрегистрации права собственности на жилое помещение всех членов семьи. В ответ женщина указала на невозможность выполнения данного требования.

30 марта 2017 г. Песчанокопский районный суд Ростовской области удовлетворил исковые требования Алисовой к ИП о расторжении договора подряда и взыскании с подрядчика стоимости оплаченных и невыполненных работ в размере около 600 тыс. руб., а также неустойку, компенсацию морального вреда и штраф. В июле того же года в отношении предпринимателя было возбуждено исполнительное производство, однако решение суда до сих пор не исполнено.

Решением указанного райсуда от 3 июля 2017 г., оставленным без изменения апелляционной инстанцией, были удовлетворены требования регионального Минсельхоза Ростовской области о взыскании с Марины Алисовой денежных средств в размере оставшейся суммы – около 600 тыс. руб. В обеих инстанциях ответчица возражала против удовлетворения исковых требований, ссылаясь на ряд обстоятельств, которые, по ее мнению, свидетельствовали о ее добросовестности и отсутствии вины в нарушении сроков оформления права собственности. В итоге в отношении Алисовой было возбуждено два исполнительных производства, в рамках которых обращено взыскание на заработную плату. В передаче кассационных жалоб женщине было отказано. Председатель Верховного Суда РФ также согласился с отказом.

Приговором Егорлыкского районного суда Ростовской области от 5 ноября 2019 г. предприниматель был признан виновным в совершении преступления, предусмотренного ч. 3 ст. 159 УК РФ.

Доводы заявительницы

В жалобе в Конституционный Суд РФ Алисова отметила, что согласно абз. 1 п. 30 Типового положения о предоставлении социальных выплат на строительство (приобретение) жилья гражданам РФ, проживающим в сельской местности, в том числе молодым семьям и молодым специалистам (приложение № 4 федеральной целевой программы «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014–2017 годы и на период до 2020 года», утвержденное Постановлением Правительства РФ от 15 июля 2013 г. № 598), жилое помещение оформляется в общую собственность всех членов семьи, указанных в свидетельстве, в срок, установленный нормативным правовым актом субъекта Федерации. Согласно абз. 4 п. 30 Типового положения орган исполнительной власти вправе истребовать в судебном порядке от получателя социальной выплаты средства в размере предоставленной субсидии в случае несоблюдения срока, установленного для оформления жилого помещения в собственность.

По мнению заявительницы, п. 30 Типового положения противоречит Конституции РФ, поскольку позволяет по иску госорганов истребовать от получателя субсидии денежные средства в размере предоставленной социальной выплаты на основании неоформления жилого помещения в собственность в срок, установленный нормативно-правовым актом субъекта РФ, без исследования иных существенных обстоятельств, в том числе целевого использования предоставленных средств, а также характера и причин пропуска указанного срока.

Рассмотрение жалобы в КС

Открывая заседание, судья-докладчик Юрий Рудкин заметил, что Постановление № 598 было признано утратившим силу с 1 января 2018 г. в связи с принятием Правительством РФ Постановления от 13 декабря 2017 г., содержащего аналогичное положение в абз. 1 и 4 п. 29 Типового положения.

Он указал, что в судебных актах, принятых по делу заявительницы, отсутствует прямое указание на Типовое положение. Так, суды ссылались на п. 2.32 Положения, утвержденного постановлением Правительства Ростовской области от 29 января 2014 г., принятого в целях реализации федеральной целевой программы, согласно которому построенное жилье оформляется в общую собственность всех членов семьи, указанных в свидетельстве, в срок не более шести месяцев с даты его выдачи. При этом орган исполнительной власти вправе истребовать в судебном порядке от получателя соцвыплаты денежные средства в размере предоставленной субсидии в случае несоблюдения срока, установленного для оформления жилого помещения в собственность.

По мнению полномочного представителя Правительства РФ Михаила Барщевского, жалобу следует удовлетворить, поскольку в отсутствие злоупотреблений и нецелевого использования субсидия взысканию не подлежит. Также он высказался за установление разных сроков на получение субсидии и на строительство жилья. Михаил Барщевский добавил, что председатель Правительства РФ уже дал поручения по делу заявительницы. Кроме того, он попросил, чтобы при принятии решения КС в резолютивной части указал, что дело подлежит пересмотру.

Представитель заявительницы, руководитель судебной практики АНО «Институт права и публичной политики» Григорий Вайпан отметил, что, несмотря на позицию, высказанную Михаилом Барщевским, вопрос, согласно Закону о КС, должен быть разрешен.

В абзаце 4 Типового положения, пояснил он, указано, что уполномоченный орган вправе истребовать субсидию. При этом данный абзац не содержит исключений и ограничений. Григорий Вайпан добавил, что ВС истолковал оспариваемое положение так же, как и нижестоящие инстанции, – заместитель председателя Верховного Суда направил отзыв о том, что высшая инстанция учитывает наличие или отсутствие вины получателя субсидии в таких делах, но при этом не усмотрел оснований для пересмотра дела.

Кроме того, он отметил, что судебные решения, которые в качестве примера приведены в отзыве Правительства, вынесены не в пользу граждан. «Иные решения относились к ситуациям, когда гражданин либо уже зарегистрировал право собственности, либо, хотя оно и не было зарегистрировано, дом был построен, – отметил Григорий Вайпан. – В данном случае дом не построен по вине подрядчика, а судебных решений, вынесенных по аналогичным ситуациям, почти нет».

Представитель заявительницы подчеркнул, что, даже если стороны конституционного судопроизводства согласны с тем, что в отсутствие вины невозможно взыскание средств с получателя, остается открытым вопрос о том, как должно быть реформировано правовое регулирование данного вопроса. Григорий Вайпан отметил, что в случае согласия с позицией Михаила Барщевского Марина Алисова будет защищена, чего нельзя сказать о других гражданах. По его мнению, указанная дифференциация сроков оставляет открытым вопрос о том, как быть, когда жилье не было построено и уже не будет, поскольку деньги на его строительство похищены.

Григорий Вайпан заметил, что от получателя субсидии может требоваться принятие разумных мер по понуждению третьего лица к исполнению обязательств – например, подать иск, обратиться с заявлением о преступлении, получить судебное решение в отношении подрядчика, начать исполнительное производство. Все это заявительница сделала. «Но в конечном счете, если все это упирается в тупик и получатель субсидии не может добиться через суд и приставов взыскания суммы субсидии, государство должно принять на себя риск неисполнения обязательств третьим лицом, и соответствующая обязанность должна каким-то образом погашаться», – пояснил он.

При этом представитель заявительницы сослался на Постановление КС от 10 июля 2007 г. № 9-П, в котором работодатель не исполнил обязанность по выплате взносов в ПФР, в связи с чем гражданину была начислена пенсия в меньшем размере. Тогда КС отметил, что, если с работодателя невозможно взыскать взносы, государство должно само внести недостающие средства в ПФР. Сейчас, по мнению Григория Вайпана, ситуация аналогична.

Он также добавил, что КС неоднократно подчеркивал, что законодательное регулирование должно быть таким, чтобы меры социальной поддержки не обесценивались, однако в данном случае заявительница осталась без жилья и с большим долгом перед государством. «Уже два года у нее удерживают половину зарплаты, что является обесцениванием помощи», – резюмировал он.

Судья Гадис Гаджиев отметил, что, согласно приговору, вынесенному в отношении ИП, заявительница подписала справку о стоимости выполненных работ, хотя фактически они не велись. Судья спросил, является ли в таком случае использование бюджетных средств целевым?

Григорий Вайпан посчитал, что да. Он пояснил, что заявительница взаимодействовала с подрядчиком и подписывала документы, стремясь реализовать свою обязанность зарегистрировать право собственности на жилье. Она подписывала документы, чтобы подрядчик скорее выполнил договорные обязательства. По мнению представителя заявительницы, подрядчик ввел Алисову в заблуждение относительно порядка подписания документов, потом уладил вопрос получения заключения в администрации и таким образом похитил денежные средства. «Если бы подрядчик был добросовестным, дом был бы построен в срок, вне зависимости от того, как были подписаны документы и какую роль в этом играла администрация. Именно из-за наличия умысла подрядчика на хищение обязанность заявительницы зарегистрировать право собственности не была исполнена», – подчеркнул он.

Далее Гадис Гаджиев задал вопрос о том, можно ли считать одним из условий получения субъективного права невозврата субсидии добросовестность получателя.

Григорий Вайпан ответил, что в соответствии с практикой КС по вопросам соцвыплат понятие добросовестности получателя субсидий отождествляется с отсутствием умысла на причинение вреда государству и личное обогащение. Согласно Постановлению КС от 26 февраля 2018 г № 10-П, о котором писала «АГ», Суд указал, что с гражданина нельзя взыскать сумму пенсии по инвалидности, даже если она была получена незаконно, при отсутствии недобросовестности (противоправности) в его действиях.

Гадис Гаджиев добавил, что, согласно отзыву Минюста, отношения между получателем субсидии и подрядчиком являются гражданско-правовыми. «Если даже предположить отсутствие вины заказчика, риски, связанные с выбором подрядчика, несет он», – подчеркнул судья КС.

Представитель заявительницы заметил, что в данном случае принципы взаимоотношений двух частных лиц по гражданско-правому договору были перенесены на взаимоотношения между Алисовой как получателем субсидии и государством. «Если бы это были чисто гражданско-правовые отношения, все риски несла бы заявительница», – добавил он. По его мнению, в ситуации, когда неисполнение лицом – в данном случае контрагентом по договору, – влечет нарушение обязанности перед государством в области соцобеспечения, во взаимоотношениях между государством и получателем должен действовать иной стандарт. «Не может действовать стандарт предпринимательской ответственности, установленный в ст. 401 ГК, – подчеркнул Григорий Вайпан. – По нашему мнению, ключевым вопросом является природа этих двух отношений: с одной стороны, между двумя частными лицами; с другой – между частным лицом и государством. В этом заключается сложность данной ситуации. Во многих ситуациях такой проблемы не возникает – например, когда государство выдает пенсию гражданину напрямую».

Позиция госорганов

Член Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству Ирина Рукавишникова в своем выступлении отметила, что для решения данной задачи необходимо установить механизм реализации обязанности получателя субсидии по оформлению в собственность жилого помещения в установленный нормативно-правовым актом субъекта РФ срок, а также критерии обоснованности установления указанного срока и возможности его продления. Она также выразила согласие с необходимостью внести существенные коррективы в имеющийся порядок, однако подчеркнула, что оспариваемые заявительницей требования соответствуют Конституции.

Полномочный представитель Генпрокуратуры РФ Татьяна Васильева подчеркнула, что нецелевое расходование соцвыплаты ее получателем влечет нецелевое использование субсидии субъектом Федерации. В деле заявительницы этот вопрос подробно не исследовался – формально указывалось на непредставление документов, подтверждающих госрегистрацию жилья. Однако на момент рассмотрения гражданского дела приговор в отношении подрядчика еще не был вынесен, как и не было тех обстоятельств, на которые ссылался Гадис Гаджиев. В связи с этим Татьяна Васильева сочла инициативу Правительства своевременной.

Представитель министра юстиции РФ Мария Мельникова также поддержала отзыв и позицию Правительства. Между тем, по ее мнению, необходимо рассмотреть разные варианты поправок, в том числе продление срока, его отсутствие или установление, но не обязанность взыскивать полученные гражданином в качестве субсидии денежные средства, если они использованы нецелевым способом. По мнению Марии Мельниковой, к вопросу ответственности государства при взаимоотношениях заказчика и подрядчика следует подходить аккуратно. Она отметила, что есть три варианта приобретения жилья: купля-продажа, строительство и ДДУ. По каждому варианту есть возможности обеспечить свои риски в рамках, установленных законодательством.

Мария Мельникова напомнила, что в 2019 г. был принят Закон о компенсации добросовестным приобретателям, предусматривающий сложную процедуру компенсации, которую добросовестный приобретатель, у которого истребовано жилье, получает от государства.

Кроме того, добавила она, ГК РФ содержит положения об ответственности по договору строительного подряда (риски строительства, которые несет заказчик). «Возможно ли говорить, что в данном случае их должно перекрывать государство, а в случаях, когда заказчик на свой страх и риск заключает договор строительного подряда, государство этого делать не будет, – является ли это справедливым?» – резюмировала она.

В заключительном слове Григорий Вайпан отметил, что речь идет о поддержке строительства жилья в сельской местности, где, как правило, ведется индивидуальное жилищное строительство, а ДДУ и купля-продажа составляют меньшинство. «Если люди будут чувствовать, что могут оказаться в большом долгу перед государством, если что-то пойдет не так, цели программ не будут достигнуты», – считает он.

Григорий Вайпан добавил, что в случае с Законом о компенсации добросовестным приобретателям государство принимает на себя обязательство компенсировать частному лицу безнадежное право требования к другому частному лицу. По его мнению, государство должно освободить от ответственности получательницу субсидии и предъявить регрессный иск к виновному лицу.

По мнению Михаила Барщевского, таким образом получается, что если однажды выдана субсидия, которая впоследствии утеряна не по вине ее получателя, то последний вправе еще раз прийти и попросить выплаты. Эта логика, считает он, чревата масштабными злоупотреблениями.

Председатель КС РФ Валерий Зорькин сообщил, что решение будет принято позже в закрытом заседании.

Марина Нагорная