ЕСПЧ указал на недопустимость выдворения иностранца за незначительные правонарушения

Как указано в постановлении, утверждение национального суда о том, что заявительница представляет опасность для общественного порядка, должным образом не было обосновано

Одна из адвокатов отметила единообразие практики ЕСПЧ по данным вопросам и считает, что постановление поможет практикам аргументировать свои доводы в национальных судах по аналогичным делам. Другой полагает, что полностью урегулировать данные вопросы на уровне закона невозможно – необходимы ведомственные инструкции с детальным описанием принципов и подходов к оценке соразмерности и необходимости выдворения, которые, в том числе, отражают практику как ЕСПЧ, так и Конституционного и Верховного судов РФ по подобным вопросам. По мнению третьего, законодателю и судам следует пересмотреть карательный подход в вопросах запрещения въезда и депортации в случае совершения иностранными гражданами незначительных нарушений правил дорожного движения.

Европейский Суд вынес Постановление по делу «Мэн против России» (жалоба № 11338/15), в котором констатировал нарушение права на уважение семейной жизни в отношении гражданки КНР, более 20 лет прожившей с семьей в России и депортированной за троекратное незначительное превышение скорости.

За три нарушения ПДД – запрет на въезд в Россию

Гражданка КНР Сянчжун Мэн в 1991 г. переехала в Россию, где впоследствии вышла замуж за гражданина КНР, от которого в 1999 г. родила дочь, также гражданку КНР. В 2004 г. пара развелась, дочь осталась с матерью. В 2005 г. Сянчжун Мэн вновь вышла замуж (также за гражданина КНР) и в 2007 г. родила сына. Семья проживала в Омской области на основании видов на жительство, регулярно продлеваемых на длительный срок (5 лет).

В ноябре и декабре 2012 г., а также в январе 2013 г. Сянчжун Мэн была признана виновной в совершении административного правонарушения – нарушении правил дорожного движения (превышении ограничения скорости на 15–23 км/ч) – с назначением наказания в виде штрафа размером от 100 до 300 руб., который она уплатила.

В феврале 2014 г. УФМС по Омской области вынесло в отношении Мэн постановление о запрете на въезд в Россию сроком на два года (до 1 февраля 2016 г.). В обоснование решения ведомство сослалось на п. 4 ст. 26 Закона о порядке выезда из РФ и въезда в РФ, предусматривающий запрет на въезд в Россию иностранного гражданина, признанного виновным в совершении двух и более административных правонарушений, совершенных на территории РФ. Такие запреты, указало ведомство, могут быть наложены в течение трех лет после вынесения последнего решения о признании лица виновным в совершении правонарушения. Кроме того, со ссылкой на ст. 9 Закона о правовом статусе иностранного гражданина вид на жительство Сянчжун Мэн был аннулирован. 27 февраля того же года УФМС проинформировало Мэн о том, что она должна покинуть Россию в течение 15 дней, иначе будет депортирована.

Женщина обжаловала данное решение в Куйбышевский районный суд г. Омска. В исковом заявлении она указала, что, устанавливая запрет на въезд в Россию в течение двух лет, ведомство проигнорировало тот факт, что она и ее семья долгое время проживают в России и установили тесные культурные и личные связи с этой страной. Суд удовлетворил ее иск, согласившись, что Сянчжун Мэн проживает в России долгое время, а ее родственники живут здесь на постоянной основе. Таким образом, разлучение ее с мужем и детьми нарушит ее семейные права.

Не согласившись с данным решением, УФМС обжаловало его в Омский областной суд, отметив, что мера, примененная к истице, обусловлена совершением ею трех административных правонарушений в течение предшествующих трех лет. Кроме того, указало ведомство, ее дети и муж являются гражданами КНР и регулярно выезжали в Китай с долгосрочными визитами. Ведомство подчеркнуло, что несмотря на длительный период проживания в России, ни Сянчжун Мэн, ни члены ее семьи не пытались получить российское гражданство.

В итоге решение первой инстанции было отменено и вынесено новое – о правомерности постановления УФМС о запрете въезда в Россию сроком на два года. Суд пришел к выводу, что Мэн, совершившая несколько административных правонарушений в течение трех лет, тем самым представляла угрозу общественной безопасности и примененная к ней мера адекватна и соразмерна.

22 августа 2014 г. глава УФМС постановил, что поскольку Мэн не покинула Россию по собственному желаю, она подлежит депортации. Женщина попросила в порядке исключения приостановить депортацию до вынесения решения суда кассационной инстанции, куда она обратилась с жалобой, в которой указала на несоразмерность наказания с учетом ее семейного положения, степени интеграции в российское общество и незначительности правонарушений. Вышестоящие суды, включая Верховный Суд РФ, отказали в принятии кассационной жалобы. При этом ВС отметил, что жалоба на решение о депортации и просьба о приостановлении его исполнения должны быть рассмотрены в отдельном деле о производстве по депортации, а не о высылке.

В январе 2015 г. Сянчжун Мэн была задержана и помещена в Центра временного содержания иностранных граждан. По утверждениям властей, женщина спрятала свои китайские документы, удостоверяющие личность, чтобы воспрепятствовать выдворению. В апреле того же года УФМС Омска заключило, что депортация Мэн невозможна в связи с отсутствием у нее действующего паспорта гражданина КНР. В связи с этим были направлены запросы в китайское консульство с просьбой подтвердить личность Сянчжун Мэн и выдать свидетельство о ее возвращении в Китай, однако ответа получено не было.

В мае 2015 г. Мэн была депортирована. Учитывая, что депортация была основана на решении от 22 августа 2014 г., вынесенном после невыполнения первоначального двухлетнего запрета, ей автоматически запретили повторный въезд в Россию на 5 лет – до 4 мая 2020 г.

Доводы жалобы о нарушении права на уважение семейной жизни

В жалобе в ЕСПЧ заявительница указала, что постановление о выдворении было несоразмерным наказанием за мелкие административные правонарушения. Кроме того, оно нарушило ее право на уважение семейной жизни, гарантированное ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Сянчжун Мэн пояснила, что хотя члены ее семьи были гражданами КНР, они с мужем прожили в России больше 20 лет. Она утверждала, что исправно платила налоги в России, имела хорошую репутацию и стабильный доход. Учитывая, что ее дети всю жизнь прожили в РФ и не имели никаких связей с Китаем, переезд туда мог стать для них потрясением.

По ее мнению, российские суды, за исключением первой инстанции, не оценили соразмерность и необходимость примененной санкции и ее отрицательное влияние на семейную жизнь. При этом характер административных правонарушений не показал, что она представляла опасность для общества.

В качестве справедливой компенсации морального вреда, выразившегося в душевных страданиях и серьезных лишениях, связанных с аннулированием вида на жительство на территории России и последующей депортацией, Сянчжун Мэн потребовала 7 тыс. евро и еще 15 тыс. евро в возмещение судебных расходов и издержек, в том числе связанных с переездом в Китай.

Правительство России в свою очередь отрицало, что вмешивалось в право на уважение семейной жизни, поскольку заявитель и члены ее семьи – граждане КНР, проживающие в России на основании вида на жительство. Учитывая, что все они говорили по-китайски и имели социальные и культурные связи с этой страной, по мнению Правительства РФ, ничто не препятствовало членам семьи заявительницы присоединиться к ней в Китае – финансовые средства для переезда у семьи имелись.

Также российская сторона посчитала, что отношения между заявительницей и ее родителями, также проживающими в России, не составляли семейную жизнь в контексте ст. 8 Конвенции, поскольку все они были взрослыми, в их отношениях не было никаких факторов зависимости, кроме нормальных эмоциональных связей. Кроме того, власти пришло к выводу, что у заявительницы не было близких отношений ни с мужем, ни с детьми, поскольку ее супруг и дочь переехали в Санкт-Петербург, а сын Сянчжун Мэн жил с ее родителями.

По мнению правительства, заявительница оправдывала свое пребывание в России на основе экономических соображений, а не культурных или социальных связей со страной. Тот факт, что ни она, ни члены ее семьи не подавали заявление о предоставлении российского гражданства, по мнению государства-ответчика, свидетельствует о том, что она и ее родственники поддерживали тесные связи с Китаем. Более того, поведение Сянчжун Мэн продемонстрировало недостаточное уважение к российскому законодательству, а также склонность к совершению повторных правонарушений. Ссылаясь на Постановление ЕСПЧ по делу «Самсонников против Эстонии», Правительство РФ указало, что двухлетний срок высылки не являлся «слишком долгим».

В ответе на замечания властей (документ имеется у «АГ») первый проректор Сибирского юридического университета, юрист Давид Караманукян, представлявший интересы Сянчжун Мэн, указал, что ее супруг, дети и родители имеют вид на жительство в РФ. Заявительница совместно с супругом проживала в России более 20 лет, пролонгируя срок действия вида на жительство каждые пять лет, уплачивая налоги, представляя ежегодно все необходимые документы, подтверждающие стабильный доход и законопослушное поведение. Более того, дети заявительницы родились и выросли в России, владеют исключительно русским языком и посещают местную школу. Они никогда не жили в Китае и не имели никаких связей с этой страной, поэтому переселение означало бы для них радикальный переворот, так как возраст детей не способствует быстрой адаптации. «Исходя из этого, можно констатировать, что при депортации заявителя его несовершеннолетние дети и супруг останутся в России, поскольку дети всю жизнь провели в этой стране, что, несомненно, препятствует реализации конвенционного права на уважение семейной жизни», – подчеркивалось в документе.

Кроме того, довод о том, что родители Сянчжун Мэн не являются членами «основной семьи», по мнению представителя заявительницы, не может быть признан состоятельным. Давид Караманукян обосновал свои доводы ссылкой на правовые позиции ЕСПЧ по делам «Сливенко против Латвии», «Лю против России» и «Бултиф против Швейцарии» и подчеркнул, что решение об аннулировании вида на жительство и депортации причиняет значительный ущерб интересам детей и семьи, а также нарушает ст. 8 Конвенции. «Решение об аннулировании вида на жительство и депортации заявителя с последующим запретом въезда в Россию в связи с привлечением к юридической ответственности за три нарушения правил дорожного движения (отвечая за противоправное поведение водителя как собственник автомобиля) не может соответствовать практике Европейского Суда и духу Европейской конвенции, поскольку очевидна несоразмерность юридических последствий противоправному деянию и причинение ущерба интересам несовершеннолетних детей заявителя», – подчеркивалось в ответе.

ЕСПЧ подчеркнул, что совершенные правонарушения незначительны и с точки зрения законодательства РФ

Европейский Суд пришел к выводу, что решение о высылке в отношении заявительницы представляет собой вмешательство в ее право на уважение семейной жизни и тем самым нарушает ст. 8 Конвенции.

ЕСПЧ пояснил, что национальные суды, за исключением первой инстанции, ссылались на повторный характер правонарушений, совершенных заявительницей, а также тот факт, что она и члены ее семьи – граждане КНР. Также указанные суды пришли к выводу, что заявитель представлял угрозу общественной безопасности как рецидивист. Однако, заметил Суд, как показывают скромные штрафы, назначенные Сянчжун Мэн, национальное законодательство рассматривало совершенные ею правонарушения как незначительные. Таким образом, утверждение о том, что она представляет опасность для общественного порядка, должным образом не обосновано, резюмировал ЕСПЧ со ссылкой на Постановление по делу «Йылдыз против Австрии».

«Вышеизложенных соображений достаточно для того, чтобы Суд пришел к выводу, что судебное разбирательство, в ходе которого было вынесено и оставлено в силе постановление об исключении заявителя, не соответствовало требованиям Конвенции и не затрагивало всех элементов, которые национальные власти должны были принять во внимание, оценивая, была ли эта мера “необходимой в демократическом обществе” и ее соразмерность преследуемой законной цели», – заключил ЕСПЧ, присудив заявителю в качестве компенсации морального вредя 7 тыс. евро. Требования, касающиеся компенсации материального ущерба, Суд отклонил, поскольку не мог оценить причиненный ущерб в связи с тем, что заявитель представила его обоснование на китайском языке без нотариального перевода.

Комментируя «АГ» постановление, Давид Караманукян отметил, что это его четвертое положительное решение в 2021 г. «Важно, что ЕСПЧ подтвердил приведенные мной доводы о том, что административные правонарушения не могут и не должны являться основанием для выдворения иностранного гражданина, если они не представляют высокую общественную опасность и не посягают на нормы, касающиеся миграционной политики», – подчеркнул он.

Адвокаты высказались о необходимости регулирования ряда вопросов, в том числе на законодательном уровне

Как отметила адвокат АП Амурской области Любовь Татарец, в постановлении затронуты очень важные аспекты семейной жизни: «Примечательно, что речь идет не о смешанном браке, когда один из членов семьи россиянин, другой (другие) – иностранные граждане. Это решение – скорее о нарушении прав матери и детей». Адвокат особо подчеркнула, что заявительница жалобы прошла все инстанции для исчерпания внутренних средств правовой защиты, и только решение первой инстанции – Куйбышевского районного суда г. Омска, – оказалось идентично выводам ЕСПЧ.

«Основное нарушение, как отметил Европейский Суд, – неспособность национальных судов должным образом оценить соразмерность и необходимость принимаемой меры наказания и ее негативное влияние на семейную жизнь заявителя», – пояснила Любовь Татарец.

Она добавила, что штрафы за нарушение ПДД, уплаченные Мэн, по мнению ЕСПЧ, свидетельствуют о том, что национальное законодательство рассматривало их как незначительные: «Полагаю, что такое толкование национальными судами тяжести правонарушения объясняется тем, что КоАП не содержит специальной нормы, аналогичной ст. 15 УК РФ, где раскрывалось бы понятие категории правонарушений по степени тяжести».

По мнению Любови Татарец, решение по делу «Мэн против России» поможет многим практикам аргументировать свои доводы в национальных судах по аналогичным делам. «Огорчает лишь то, что сроки рассмотрения дела в ЕСПЧ настолько большие, что за период нахождения жалобы в суде ФМС прекратила существование, а заявительница все же подверглась выдворению», – подчеркнула адвокат.

По мнению адвоката АП г. Москвы Михаила Голиченко, выводы ЕСПЧ следует оценивать положительно: «Трудно не согласиться, что право заявителя на частную жизнь было грубо нарушено российскими властями в обстоятельствах, когда незначительные административные правонарушения в сфере безопасности дорожного движения повлекли депортацию заявительницы, которая до этого проживала в России более 20 лет и имела там устойчивые семейные связи».

Данное постановление, отметил эксперт, является одним из многих аналогичных решений Суда, в которых основной причиной нарушений ст. 8 Конвенции в вопросах иммиграции является игнорирование властями устоявшихся семейных отношений, которые связывают мигрантов с территорией РФ. «Рассматриваемое постановление в который раз свидетельствует о том, что некоторые миграционные и судебные органы в России еще не научились тщательно взвешивать все обстоятельства дела, чтобы решения о выдворении были необходимыми и соразмерными, – пояснил он. – В деле Мэн российские власти, принимая решение о выдворении, сделали чрезмерный акцент на формальном признаке “привлекалась два и более раза за административные правонарушения в течении трех лет”, и не приняли во внимание малозначительную природу допущенных нарушений, а также семейные связи заявителя в России, включая ее двоих детей и близких родственников».

При этом, добавил Михаил Голиченко, в части выдворения и иных «миграционных» вопросов сформировалась практика Конституционного Суда РФ, который многократно и четко указывал, что органы власти не должны ограничиваться установлением только формальных оснований применения закона, а исследовать и оценивать реальные обстоятельства, чтобы признать соответствующие решения в отношении иностранного гражданина либо апатрида необходимыми и соразмерными.

По мнению эксперта, Постановление по делу «Мэн против России» может служить еще одним аргументом в пользу принятия миграционной службой ведомственной инструкции с четкими разъяснениями порядка применения должностными лицами свободы усмотрения при принятии решений, которые могут влечь такие серьезные последствия, как выдворение. В основу такой инструкции, полагает адвокат, следует положить обстоятельства и примеры из практики ЕСПЧ и КС по вопросам выдворения, включая специфику депортации людей, у которых в России сложились устойчивые семейные связи либо имеются другие обстоятельства, которые делают выдворение несоразмерной мерой воздействия. «В качестве примера можно привести инструкции иммиграционной службы Канады, где, например, сложилась практика не применять выдворение по отношению к иностранным гражданам, совершившим незначительные правонарушения, а также по гуманитарным соображениям, включая вопросы семьи и детей», – заметил он.

В правоприменительной практике об иммиграции вопросы соразмерности выдворения являются одними из самых сложных, когда дело касается людей, находящихся в стране пребывания многие годы, подчеркнул Михаил Голиченко, добавив, что полностью урегулировать данные вопросы на уровне закона, по его мнению, невозможно. «Необходимы ведомственные инструкции с детальным описанием принципов и подходов к оценке соразмерности и необходимости, которые, в том числе, отражают практику ЕСПЧ в отношении России и других 46 стран Совета Европы, равно как и практику Конституционного и Верховного судов РФ по подобным вопросам», – заключил он.

«Новое решение принято в развитие ранее вынесенного ЕСПЧ решения по делу “Гулиев и Шейна против России”, о котором ранее писала “АГ”, – отметил адвокат КА г. Москвы “Малик и партнеры” Илларион Васильев. – Напомню, что в том деле заявитель – гражданин Республики Азербайджан – проживал в России без законных оснований и состоял в незарегистрированном мусульманском браке с гражданкой РФ, от которого родилось двое детей – граждан России. Заявитель был выдворен из России в административном порядке на основании решения суда по делу об административном правонарушении по ст. 18.8 КоАП за нарушение сроков пребывания. ЕСПЧ признал игнорирование российскими властями сложившихся семейных отношений иностранного гражданина с гражданином РФ при выдворении (депортации) первого как вмешательство в семейную жизнь».

Адвокат подчеркнул, что российское законодательство и судебная практика используют принцип защиты единства семьи, как правило, в отношении административно выдворяемых (или депортируемых) супругов только при наличии зарегистрированного брака с гражданином РФ, постоянно проживающим на территории России. Иногда суды признают основанием для отказа в выдворении наличие фактически брачных отношений. «В настоящем деле ЕСПЧ пошел дальше, признав право на защиту единства семьи и, соответственно, неправомерность депортации иностранного гражданина, имеющего вид на жительство в России», – отметил Илларион Васильев. При этом адвокат заметил, что размер взысканной по делу Мэн компенсации соответствует практике ЕСПЧ. «Так, в указанном выше Постановлении по делу “Гулиев и Шейна против России” было взыскано 7,5 тыс. евро», – пояснил он.

Илларион Васильев добавил, что ему не известны случаи, чтобы в делах об обжаловании выдворения российские суды приравняли вид на жительство к статусу гражданина РФ, и применили принцип защиты единства семьи к иностранным гражданам – постоянным резидентам, что в рассматриваемом постановлении сделал ЕСПЧ. «Хотелось бы ожидать от российского законодателя или судебного сообщества нового понимания, что правовое положение иностранца, постоянно проживающего в России на основании вида на жительство, в целом не должно отличаться от правового положения гражданина России, за исключением изъятий, предусмотренных законом (ч. 3 ст. 62 Конституции РФ). При этом следует помнить, что семья находится под защитой закона (ч. 1 ст. 38 Конституции). Соответственно, конституционное право на защиту единства семьи всех постоянных резидентов РФ – граждан России и постоянно проживающих там на законных основаниях иностранных граждан (при наличии вида на жительство) – незыблемо», – подчеркнул он.

Также адвокат отметил, что говоря о непропорциональности депортации по отношению к совершенным заявительницей правонарушениям, Европейский Суд обратил внимание на малозначительность и небольшую общественную опасность нарушений в сфере управления транспортом (в данном деле – три штрафа размером от 100 до 300 руб. за превышение скорости). «В общественном дискурсе давно обсуждается вопрос о “драконовском” характере применения санкции п. 4 ст. 26 Закона о порядке выезда из РФ и въезда в РФ в отношении иностранцев, совершивших незначительные нарушения ПДД. Большое число мигрантов занято в сфере автомобильных перевозок, не говоря уже о количестве на дорогах страны личного автотранспорта, – пояснил адвокат. – В условиях нового “цифрового мира” штрафы за нарушение ПДД неизбежны. Следовательно, любой мигрант-водитель обречен регулярно получать двухгодичные запреты на въезд в Россию. Мнения же, аналогичные заявлению властей по настоящему делу, о том, что у заявителя “не хватает уважения к российским законам” и ее “склонности к совершению повторных правонарушений” – на мой взгляд, некорректный аргумент. Иначе регулярные многочисленные штрафы за нарушение ПДД, получаемые гражданами РФ, следует признать “санкциями ˂…˃ преследующими законную цель защиты общественной безопасности и предотвращения беспорядков и преступлений” (п. 42 решения)». В связи с этим, полагает Илларион Васильев, законодателю и судам следует пересмотреть карательный подход в вопросах запрещения въезда и депортации в случае совершения иностранными гражданами незначительных нарушений ПДД.

Татьяна Кузнецова