Юристы призывают Совет Европы рекомендовать России декриминализировать «дадинскую» статью

Правовой центр «Мемориал» и ОВД-Инфо направили в Совет Европы доклад о сложностях со свободой собраний в РФ и мерах, способных обеспечить ее реализацию

Один из авторов доклада считает, что российские власти ведут себя непоследовательно: с одной стороны, по его словам, они открыто насмехаются над ссылками защитников на Конвенцию и практику ЕСПЧ, а с другой – платят присужденные компенсации и заявляют, что принимают меры к исполнению решений Суда. Один из экспертов «АГ» полагает, что российские власти по-прежнему поддерживают «государственную монополию на улицу», а разъяснения Пленума ВС по этому вопросу не принесли желаемого результата. По мнению другого, фактический отказ Правительства РФ от выполнения обозначенных ЕСПЧ мер общего характера повлек рассмотрение Судом значительной части дел о нарушении свободы собраний в РФ по упрощенной процедуре.

Юристы Правозащитного центра «Мемориал» и ОВД-Инфо направили в Совет Европы доклад о свободе собраний в России (см. также приложения к нему). Марина Агальцова, Татьяна Черникова, Александра Чиликова и Денис Шедов предложили Комитету Министров СЕ дать России конкретные рекомендации, которые, по их мнению, помогут улучшить ситуацию в стране.

Несмотря на указания ЕСПЧ, ситуация со свободой собраний в РФ стала еще хуже

7 февраля 2017 г. Европейский Суд по правам человека вынес Постановление по делу «Лашманкин и другие против России», где выявил нарушения права на свободу и личную неприкосновенность, свободу собраний и объединений, а также права на эффективное средство правовой защиты (ст. 5, 11 и 13 Конвенции о защите прав человека и основных свобод соответственно). ЕСПЧ указал, что российским властям необходимо принять общие меры для улучшения ситуации со свободой собраний в стране.

Как указано в докладе, 13 апреля 2018 г. российское правительство сообщило Комитету Министров СЕ, какие меры планирует принять. В частности, оно собиралось разослать копии постановления по жалобе «Лашманкин и другие против России» в региональные органы власти и суды, опубликовать его в интернете, провести конференцию по укреплению диалога России и ЕСПЧ. Среди мер фигурировала подготовка «пленарного постановления» о свободе собраний.

26 июня 2018 г. Пленум Верховного Суда принял Постановление № 28 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел и дел об административных правонарушениях, связанных с применением законодательства о публичных мероприятиях». Юристы «Мемориала» и ОВД-Инфо оценили это постановление как единственное позитивное изменение после дела «Лашманкин и другие против России». По их мнению, следование рекомендациям ВС могло бы решить многие из указанных ЕСПЧ проблем.

В докладе отмечены рекомендации ВС, соответствующие позиции ЕСПЧ: указание на необходимость оценивать, было ли вмешательство властей в право на свободу собраний законным, необходимым и целесообразным, а также проверять, предложили ли власти изменить место, время или форму проведения мероприятия в установленный законом срок. Если срок не был соблюден, мероприятие считается согласованным. Кроме того, по мнению ВС, предложение изменить место, время, форму проведения мероприятия должно быть мотивированным.

В то же время, заметили авторы доклада, ситуация со свободой собраний в России меняется в худшую сторону. Несмотря на позицию ВС РФ, власти на местах нередко не согласовывают акции по формальным причинам, ссылаясь на «необходимость поддержания общественного порядка», на несуществующие ремонтные работы или на согласованное в том же месте другое мероприятие. Нередко в отказе даже не указывается, какое это мероприятие. При этом власти или не предлагают организаторам альтернативное место проведения акции, или предлагают отдаленное от центра города, несоразмерное теме акции и общественному запросу.

Процедура согласования, как указано в документе, ограничена жесткими рамками, чем недобросовестно пользуются власти: спонтанную акцию согласовать невозможно, а чиновники специально отправляют ответы заявителям в последние минуты, стараясь затянуть весь процесс. Статистика запретов акций не ведется, а информация о поданных в регионах заявках и итогах их рассмотрения не публикуется. При этом, подчеркнули авторы доклада, суды также подходят к рассмотрению жалоб на отказ в согласовании акции формально: не оценивают соразмерность отказа уведомлению об акции и то, насколько повод для отказа реален и обоснован.

Юристы «Мемориала» и ОВД-Инфо отметили, что КоАП РФ в 2018 г. был дополнен ст. 20.2.3, устанавливающей ответственность для организаторов публичных мероприятий, если они не уведомляют власти об отмене мероприятия или подают заявку, не собираясь проводить мероприятие. Также теперь могут привлекать к ответственности за вовлечение несовершеннолетних в несогласованные акции, пояснили они. В свою очередь, региональное законодательство вводит дополнительные ограничения, которые зачастую сформулированы неясно.

При этом государство проповедует абсолютную нетерпимость к несогласованным акциям, считают авторы доклада. Такие собрания разгоняют, даже если они немногочисленные, мирные и никому не мешают. Как указано в докладе, в ходе пресечения несогласованной акции полиция неадекватно применяет силу, произвольно задерживает людей, массово составляет административные протоколы без необходимых оснований. Люди подолгу содержатся в автозаках и в отделах полиции, часть из них подвергаются административному аресту без объяснения причин. Некоторые из задержанных становятся фигурантами уголовных дел по «сомнительным обвинениям», пишут юристы.

Во время согласованных митингов власти также принимают чрезмерные меры безопасности: привлекают множество полицейских и росгвардейцев, устанавливают металлоискатели и ограничивают проход в месте проведения, цензурируют плакаты и баннеры, считают авторы доклада.

Юристы «Мемориала» и ОВД-Инфо отметили, что закон запрещает акции вблизи определенных зданий и мест, а также во время некоторых событий. Например, на Красной площади в Москве или в период Чемпионата мира по футболу в 2018 г.

О важности реальной личной ответственности чиновников и полицейских

Авторы доклада предложили Комитету Министров СЕ дать России конкретные рекомендации по исправлению ситуации – в документе представлено около 40 таких рекомендаций. Часть из них направлены на изменение правовой базы, часть – на повышение уровня правосознания должностных лиц и информированности населения.

В частности, правозащитники призывают обязать уполномоченных лиц подробно объяснять, почему они отказались согласовать акцию и что сделали, чтобы попытаться ее разрешить. Если разъяснений не было, мероприятие предлагается считать согласованным. Юристы настаивают на введении личной ответственности за необоснованный отказ в проведении митинга, на обязательном опубликовании в открытом доступе уведомления об акциях вместе с причинами отказа, а также на необходимости вести и публиковать статистику отказов.

По их мнению, необходимо исключить из УК РФ ст. 212.1 об уголовной ответственности за неоднократные нарушения на акциях протеста, смягчить санкции ст. 20.2 КоАП о нарушениях во время публичных акций и упразднить ответственность за участие в мирной несогласованной акции. Кроме того, указывается на важность закрепления в КоАП правила, согласно которому моментом задержания считается не время доставления в полицию, а момент фактического задержания.

Авторы доклада призывают разрешить подачу уведомления об акции как за несколько месяцев, так и за два дня до проведения, а также отменить норму, по которой акцию могут не согласовать только из-за нарушения сроков подачи уведомления. Спонтанные мероприятия, по их мнению, не должны требовать согласования. Также предлагается убрать запрет на проведение мероприятий на определенных территориях, кроме тех, где действуют особые правила технической безопасности.

В докладе отмечается потребность в проведении справедливых расследований в отношении полицейских, которые злоупотребляли полномочиями во время задержаний. Дополнительно авторы просят объяснить полицейским, что доставление задержанных в отделение возможно только в исключительных случаях, когда протокол невозможно составить на месте.

Комментарий одного из авторов документа

Юрист ОВД-Инфо Александра Чиликова полагает, что российские власти ведут себя непоследовательно: с одной стороны, судьи и полицейские открыто насмехаются над ссылками защитников на Конвенцию и практику ЕСПЧ, с другой – Россия платит присужденные ЕСПЧ компенсации, послушно отчитывается перед Комитетом Министров и заявляет, что принимает меры к исполнению решений Суда.

«При этом, если посмотреть на общие меры, о принятии которых отчитывается Россия перед Комитетом, очевидно, насколько они неадекватны выявленным нарушениям и масштабу правовой катастрофы, особенно в части свободы собраний. В деле Лашманкина ЕСПЧ дал четкий список проблем со свободой собраний в стране, конкретных проблем в законах и практике. Россия же отчиталась абстрактными формулировками и мерами, вроде того, что решение по Лашманкину было переведено на русский язык и распространено среди госорганов, указанием на то, что “рассматривается возможность изменения законодательства” и т.п. Ни по одной конкретной проблеме Россия не обозначила текущий статус и не дала конкретное решение», – подчеркнула юрист.

По ее словам, авторы доклада поставили перед собой задачу побороть эту абстрактность: взять список проблем из дела «Лашманкин и другие против России», максимально подробно описать имеющиеся законы и практику и указать конкретные меры, которые помогли бы эти проблемы решить. Так у российского правительства будет меньше шансов отделаться общими фразами в дальнейшем, считает Александра Чиликова.

Например, пояснила она, самая болезненная во всех смыслах проблема – задержания на несогласованных акциях. «ЕСПЧ в деле Лашманкина сказал, что нельзя задерживать за сам факт несогласованности акции. Российский закон и правоприменители игнорируют это. При этом заявляют в отчете Комитету, что исполняют решение по Лашманкину. Мы взяли эту проблему, привели статистику задержаний и административных дел, дали списки уголовных дел, описали произвол полицейских на летних митингах. Мы дали свои рекомендации: скорректировать ст. 20.2 КоАП, убрать ст. 212.1 УК, провести проверки в отношении полицейских по факту злоупотреблений при задержаниях», – рассказала юрист.

Она напомнила, что в деле «Лашманкин и другие против России» Европейский Суд указал: в нарушение Конвенции российский закон не требует, чтобы альтернативное место собрания, предлагаемое властями, было адекватным целям митинга. Иными словами, пояснила Александра Чиликова, не требует, чтобы альтернатива находилась не на окраине, а в центре города, где протестующие могли бы быть услышанными. «Мы доказываем, что после дела Лашманкина ситуация не изменилась: закон по-прежнему молчит, Пленум ВС игнорируется. Приводим таблицу известных нам случаев из практики за 2018–2020 гг. (приложение 4 к докладу), где в 147 случаях власти отказали в акции, вообще не предложив альтернативу, в 40 случаях послали в гайд-парки вне центра города, в 38 – предложили альтернативу на окраине города, – рассказала Александра Чиликова. – Для решения проблемы мы рекомендуем внести требования к альтернативе в закон, проводить тренинги и семинары с властями и судьями, обязать власти вести публичную статистику отказов и их причин, увеличить количество гайд-парков в адекватных местах».

Еще один пример – запреты на проведение акций в определенных местах. ЕСПЧ говорил, что абсолютный запрет на проведение акции в определенных местах не является пропорциональным и необходимым, отметила юрист: либо должно быть четкое обоснование (например, опасность для жизни участников), либо запрет должен применяться индивидуально, в зависимости от ситуации. «У нас этот вывод по-прежнему игнорируется: региональные законы пестрят запретами на проведение акций рядом с госорганами, судами, площадями и даже булочными, как в Нижнем Новгороде. По этому вопросу ОВД-Инфо ранее направлял запросы в региональные органы и генпрокуратуру с требованием проверить законность этих мер, однако по большинству регионов ситуация не изменилась. Мы приводим эти примеры и рекомендуем властям мобилизировать прокуратуру и местные власти для проверки своих законов», – заключила юрист.

Эксперты «АГ» прокомментировали тезисы доклада

По мнению руководителя юридической службы «Апология протеста» Алексея Глухова, российские власти по-прежнему поддерживают «государственную монополию на улицу», а Постановление Пленума ВС № 28 не принесло желаемого результата. В апреле 2018 г. российский Минюст, отчитываясь перед Комитетом Министров Совета Европы, обязался в первом полугодии 2018 г. дать разъяснения судам в рамках исполнения решения по делу «Лашманкин и другие против России», в последние дни полугодия появилось указанное постановление Пленума Верховного Суда, рассказал юрист.

«По идее властей, оно должно было решить несколько проблем: вопросы согласования публичных мероприятий, противодействие разгонам хотя и не согласованных, но мирных акций, массовые наказания за участие в мирных акциях. Спустя почти два года можно сказать, что ни одна из стратегических целей не достигнута», – подчеркнул Алексей Глухов. По его словам, суды по-прежнему формально рассматривают споры между организаторами акций и властями о месте и времени заявленных акций, массовые задержания и последующие конвейерные суды за участие в мирных акциях также являются нормой. Поэтому о системных изменениях с реализацией права на свободу собраний пока говорить более чем преждевременно, полагает эксперт.

Юрист Николай Зборошенко поддержал утверждение авторов доклада о постоянном ухудшении ситуации со свободой мирных собраний в нашей стране. Он напомнил, что после вынесения Постановления по делу «Лашманкин и другие против России» имели место насильственные прекращения мирных собраний 26 марта 2017 г., 12 июня 2017 г., 5 мая 2018 г. и особенно летом 2019 г., когда насильственные действия властей для прекращения мирных собраний приобрели массовый характер.

Эксперт отметил, что 12 сентября и 25 ноября 2019 г. в развитие Постановления по делу «Лашманкин и другие против России» ЕСПЧ коммуницировал как «potentially leading case (т.е. как формирующие новые подходы в практике Суда) две группы жалоб: «Астаханцева и другие против РФ» и «Шевелёва и другие против РФ».

В деле Астаханцевой, в рамках которого коммуникация завершилась 13 марта 2020 г., Суд поставил вопрос об эффективности КАС как средства правовой защиты применительно к делам об оспаривании изменения органами публичной власти мест проведения мирных собраний. В представленных правительством примерах судебной практики, по словам Николая Зборошенко, национальные суды не применяли критерии необходимости в демократическом обществе и пропорциональности. «Суды, как и ранее, оценивают лишь формальную законность. Даже положительные примеры практики областных судов и ВС РФ свидетельствуют о неприменении ими указанных критериев и вынесении вопреки позиции ЕСПЧ, изложенной в § 107 – 119 Постановления по делу “Лашманкин и другие против РФ”, судебных актов об удовлетворении требований административных истцов уже после дат, на которые было намечено проведение публичных мероприятий, в том числе – Верховным Судом РФ – по истечении срока свыше года после предполагавшихся дат проведения мирных собраний», – подчеркнул эксперт.

В деле «Шевелёва и другие против РФ» ЕСПЧ затронул ряд проблем, связанных с качеством правового регулирования, установленного Законом о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях. Так, рассказал Николай Зборошенко, Суд поднял вопрос о соответствии этого нормативного акта критерию «качества закона», т.е. попросил пояснить, являются ли положения этого закона доступными и предсказуемыми по своим последствиям. Еще одна поднятая ЕСПЧ проблема в этом деле – вопрос об определенности понятия «митинг» и его соотношения с понятием «собрание». Проведение публичного мероприятия в форме митинга, в отличие от собрания, формально предполагает уведомление властей о его проведении, пояснил эксперт.

Относительно рассуждений авторов доклада о существовании в России абсолютного запрета на проведение публичных мероприятий он отметил, что 12 июля 2017 г. была коммуницирована группа жалоб «Рословцев против РФ и пять других жалоб» в связи с участием заявителя в шести эпизодах одиночного пикетирования в маске с изображением Владимира Путина на Красной площади и Кремлевской набережной. В этом деле, по словам Николая Зборошенко, ЕСПЧ затронул вопрос о соответствии Конвенции абсолютного запрета на проведение каких-либо мирных собраний в указанных местах, о причинах введения указанного запрета. Кроме того, у правительства были истребованы нормативные акты, определяющие границы территории, непосредственно прилегающей к Кремлю, а также карта этой территории. Был поставлен вопрос и о цели запрета использования масок.

«Следует отдельно обратить внимание на уголовное преследование Константина Котова в связи с пятью эпизодами его участия в мирных собраниях. Жалобы в связи с четырьмя эпизодами привлечения Котова к административной ответственности, положенными в основание инициированного в отношении него уголовного преследования, к настоящему времени прошли процедуру регистрации Судом. Уменьшение 20 апреля 2020 г. Московским городским судом продолжительности срока лишения свободы с четырех до полутора лет не лишает Константина Котова статуса жертвы нарушений ряда положений Конвенции и протоколов к ней. После получения текста апелляционного приговора в ЕСПЧ нами будет направлена жалоба на предполагаемые нарушения конвенциональных прав Котова», – сообщил Николай Зборошенко.

«Таким образом, приходится констатировать тот факт, что правительство провалило выполнение мер общего характера, на необходимость которых указал ЕСПЧ в деле Лашманкина. Данное обстоятельство в числе иных повлекло рассмотрение Судом значительной части дел данной категории по упрощенной процедуре, основанной на устойчивой практике Суда, не предполагающей необходимости представления сторонами замечаний», – резюмировал эксперт.