КС: регионы не должны произвольно ограничивать право граждан на проведение публичных мероприятий

Конституционный Суд РФ признал неконституционными ряд положений закона Республики Коми, ограничивающих право жителей г. Сыктывкара на проведение публичных мероприятий на городской площади и вблизи региональных органов власти

В комментариях «АГ» адвокаты особо подчеркнули, что КС распространил изложенные в постановлении правовые позиции, включая рекомендацию о приведении регионального законодательства в соответствие с федеральным, на все субъекты Федерации, если их законы содержат положения, аналогичные оспариваемым. Один из адвокатов отметил, что многие регионы страны в своих законах о публичных мероприятиях предусмотрели дополнительные запреты, схожие с установленными в РК. Другая полагает, что КС предвосхитил последующие аналогичные обращения граждан, однако ожидать быстрой реакции законодательных органов конкретных регионов, исходя из практики, не приходится.

1 ноября Конституционный Суд РФ вынес Постановление № 33-П по делу о проверке соответствия п. 1 и 6 ст. 5 Закона Республики Коми о некоторых вопросах проведения публичных мероприятий Основному Закону государства.

Безуспешное обжалование запрета на проведение публичных мероприятий

В июле 2017 г. администрация г. Сыктывкара отказала Вере Терешонковой в проведении заупокойного молебна в память о жертвах Большого террора в СССР 1937–1938 гг. на Стефановской площади столицы Республики Коми. В следующем месяце местные власти отказали Марине Седовой в проведении перед зданием городской администрации митинга по поводу неудовлетворительной работы общественного транспорта.

В обоих случаях основаниями для отказа в проведении общественных мероприятий стали императивные запреты, содержащиеся в ст. 5 Закона РК о некоторых вопросах проведения публичных мероприятий. Так, п. 1 данной статьи запрещал их проведение на Стефановской площади Сыктывкара, а п. 6 – на территории, находящейся в радиусе 50 м от зданий региональных органов власти и госучреждений, а также органов местного самоуправления.

Согласно указанным нормам такие ограничения оправдывались защитой прав и свобод человека и гражданина, обеспечением законности, правопорядка и общественной безопасности. По мнению регионального законодателя, публичные мероприятия в указанных местах могли нарушить функционирование объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи, помешать движению пешеходов и транспорта либо доступу граждан к жилью и объектам транспортной или социальной инфраструктуры.

Активистки безрезультатно обжаловали запреты местных властей в судах общей юрисдикции. Так, суды первой и второй инстанций отказались удовлетворять их административные иски, а республиканский и федеральный верховные суды отказались рассматривать соответствующие кассационные жалобы.

В обоснование принятых решений суды указывали, что федеральный законодатель наделил субъекты РФ компетенцией по дополнительному определению мест, в которых запрещается проведение собраний, митингов, демонстраций и шествий. Исходя из этого, администрация г. Сыктывкара была не вправе согласовать проведение общественных мероприятий в обозначенных активистками местах.

Заявительницы сочли ряд норм регионального законодательства о проведении публичных мероприятий неконституционными

В своих жалобах в КС (имеются у «АГ») заявительницы указали, что оспариваемые ими нормы противоречат ряду статей Конституции РФ. По их мнению, плотная застройка города фактически ограничивает возможность проведения в его центральной части любых публичных мероприятий, кроме пикетирований.

Вера Терешонкова, в частности, высказалась за то, что п. 1 ст. 5 регионального закона следует признать неконституционным в силу нескольких причин. По ее мнению, Стефановская площадь – единственное место в городе, позволяющее проводить массовые публичные мероприятия. Кроме того, оно имеет особое религиозное значение для жителей Республики Коми. В связи с этим абсолютный запрет (в том числе в выходные дни) на проведение публичных мероприятий на данной площади нарушает права верующих. «…Обжалуемая норма законодательства Республики Коми также произвольно запрещает проведение на Стефановской площади публичных поминальных и праздничных православных богослужений, очевидно уместных на ее территории, что нарушает свободу распространять религиозные убеждения и действовать в соответствии с ними», – указывалось в жалобе.

Марина Седова сочла не соответствующим Конституции п. 5 ст. 5 регионального закона. «При этом о злонамеренном характере обжалуемого запрета, единственной целью которого является ограничение публичной критики региональных и местных чиновников, свидетельствует и то, что законодательство Республики Коми при этом не запрещает собрания, митинги, шествия и демонстрации в радиусе 50 метров от входов в здания, занимаемые в Республике Коми органами государственной власти РФ, государственными органами РФ и федеральными государственными учреждениями», – отмечалось в жалобе.

КС распространил правовые позиции не только на нормы оспариваемого закона

Изучив материалы дела, КС напомнил, что порядок реализации права на свободу мирных собраний установлен Законом о публичных мероприятиях. При этом субъекты Федерации могут конкретизировать правила проведения общественных мероприятий с учетом региональных особенностей, но с соблюдением требований о соответствии региональных законов федеральным.

Местные запреты на проведение публичных мероприятий в определенных местах, указал Суд, не вправе базироваться на произвольном пространственно-территориальном ограничении свободы граждан на мирные собрания.

Со ссылкой на ряд собственных правовых позиций и практику ЕСПЧ (постановление по делу «Каблис против России») Конституционный Суд оценил правомерность запрета на проведение общественных мероприятий на Стефановской площади Сыктывкара. Он подчеркнул, что региональный запрет на проведение публичных мероприятий в указанном месте без изучения фактических обстоятельств нельзя признать правомерным и конституционным. Его также нельзя оправдывать формальными ссылками на п. 1 ст. 5 Закона РК о некоторых вопросах проведения публичных мероприятий, ведь решение по каждому конкретному мероприятию требует от правоприменительных органов развернутого мотивированного обоснования.

«Наиболее заметно конституционная дефектность (погрешность) общего запрета проведения публичных мероприятий на Стефановской площади в г. Сыктывкаре ощущается применительно к религиозным обрядам и церемониям, которые по своим содержательным характеристикам существенно отличаются от схожих – по некоторым внешним признакам – публичных светских мероприятий, особенно если обряды и церемонии неразрывно связаны с религиозным объектом сакрального значения, что и имело место в деле Веры Терешонковой», – отмечается в постановлении.

Что касается запрета на проведение мероприятий в радиусе 50 м от зданий госорганов, КС подчеркнул, что региональный законодатель ввел непреодолимый барьер для реализации права на свободу мирных собраний вблизи любых органов региональной, муниципальной власти и госучреждений Республики Коми. Это, подчеркнул он, не согласуется с федеральным законодательством, выходит за пределы полномочий субъектов РФ и не соответствует Конституции.

Таким образом, КС согласился с доводом заявительницы о том, что федеральное законодательство не предусматривает подобного рода запретов на проведение публичных мероприятий вблизи федеральных государственных органов, госорганов субъектов РФ и органов местного самоуправления (за исключением территорий, непосредственно прилегающих к резиденциям Президента РФ и зданиям судов). В итоге он признал неконституционным п. 1 ст. 5 Закона РК о некоторых вопросах проведения публичных мероприятий в той мере, в какой общий запрет их проведения на Стефановской площади г. Сыктывкара распространяется на все указанные мероприятия, без учета их фактических обстоятельств.

В свою очередь, п. 6 ст. 5 регионального Закона также был признан неконституционным, поскольку установленный им запрет проводить публичные мероприятия в радиусе 50 м от региональных органов власти, госучреждений и муниципалитетов выходит за пределы законодательных полномочий субъектов Федерации.

В связи с этим КС указал на необходимость приведения регионального законодательства в соответствие с данным постановлением. Дела заявительниц Суд признал подлежащими пересмотру. При этом он добавил, что заявительницы вправе рассчитывать на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов власти или их должностными лицами.

Эксперты поддержали выводы Суда

Комментируя «АГ» данное постановление, адвокат АП г. Санкт-Петербурга Сергей Голубок обратил особое внимание на позицию Суда, подчеркнувшего, что региональный законодатель не вправе запрещать проведение публичных мероприятий вблизи органов региональной и муниципальной власти, а также госучреждений. «Важно, что в постановлении прямо указано, что изложенные в нем правовые позиции применимы в отношении не только законодательства РК, конституционность которого оспаривалась, но и в отношении других субъектов РФ, если оно содержит подобные запреты. Как подчеркнул КС, эти законодательные положения не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами, в них должны быть внесены необходимые изменения», – пояснил он.

Эксперт отметил, что многие российские регионы в своих законах о публичных мероприятиях предусмотрели дополнительные запреты, схожие с теми, которые установлены в Республике Коми и которые были признаны неконституционными: «Например, ст. 5.2 Закона Санкт-Петербурга о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях запрещает проведение собраний и митингов на территориях в радиусе 50 м от входа в здания, занимаемые органами государственной власти Санкт-Петербурга, образовательными учреждениями и учреждениями здравоохранения».

Сергей Голубок добавил, что, исходя из правовой позиции КС, подобные положения региональных законов должны быть устранены из системы нормативного регулирования публичных мероприятий в России. «Если региональные законодатели не отменят такие запреты в разумные сроки самостоятельно, соответствующие решения должны быть приняты в судебном порядке – например, по искам и жалобам граждан, в отношении которых они были применены (в частности, в рамках их привлечения к административной ответственности)», – подытожил адвокат.

Адвокат АП Ставропольского края Нарине Айрапетян также положительно оценила вывод Суда о том, что признание недействительным п. 6 ст. 5 Закона РК требует внесения изменений не только в данный региональный закон, но и в законы других субъектов РФ, содержащие положения, аналогичные предусмотренным указанным законоположением. «Таким образом, КС предвосхитил последующие аналогичные обращения, которые, к слову, имели место и ранее. Однако ожидать быстрой реакции законодательных органов конкретных регионов, исходя из практики, не приходится», – подчеркнула она.

Об этом, пояснила эксперт, свидетельствует практика по иным категориям дел, когда вопреки разъяснениям КС региональные законы на протяжении длительного времени остаются без изменений, вынуждая граждан вновь и вновь обжаловать незаконные решения в порядке административного судопроизводства. «Зачастую именно обращения заинтересованных лиц позволяют ускорить внесение изменений», – полагает она.

Адвокат также отметила важность применения «неформального подхода» со стороны местных властей для рассмотрения обращений по согласованию планируемых публичных мероприятий, а именно обоснование, почему с учетом заявленных параметров конкретного мероприятия его проведение нарушит охраняемые законом интересы. «Таким образом, формальное указание на несоответствие конкретному законоположению недопустимо. КС справедливо отметил, что общие запреты могут быть установлены, лишь когда они являются более целесообразным средством предупреждения серьезного нарушения обычной жизни граждан, чем рассмотрение каждого случая организации публичного мероприятия в отдельности с учетом возможности сведения к минимуму соответствующих издержек», – резюмировала Нарине Айрапетян.