КС напомнил, как регулируются вопросы утверждения схем размещения нестационарных торговых объектов

Суд указал, что органы МСУ не лишены возможности, действуя в пределах своих полномочий, решать вопросы размещения торговых объектов, принимая во внимание их нестационарный характер, без ущерба для стабильного ведения предпринимательства

Одна из экспертов отметила, что Конституционный Суд не пошел по пути чисто формального отказа заявителю жалобы, а счел необходимым подчеркнуть неизменность своей ранее сформулированной правовой позиции. Другая указала, что законодатель предпринимал ряд попыток усовершенствовать правовое регулирование организации нестационарной торговли на федеральном уровне, однако ни одна из них пока не достигла своего завершения.

Конституционный Суд опубликовал Определение № 2979-О от 28 декабря 2021 г., которым отказал в принятии к рассмотрению жалобы предпринимателя на ч. 3 ст. 10 Закона об основах государственного регулирования торговой деятельности, регулирующую разработку региональными госорганами схем размещения нестационарных торговых объектов.

16 ноября 2014 г. индивидуальный предприниматель Яхи Ахмедов приобрел по договору купли-продажи у Щ. нестационарный торговый объект (НТО) – киоск. Продавец являлся арендатором земельного участка, на котором был расположен данный объект. Решением суда от 31 октября 2018 г. были удовлетворены требования Комитета по управлению муниципальным имуществом г. Кемерово, и на Щ. была возложена обязанность возвратить по акту приема-передачи земельный участок, что он фактически и сделал.

На заседании рабочей группы по рассмотрению предложений о внесении изменений в схему размещения НТО большинством голосов было принято решение исключить киоск из действующей схемы. Так, в связи с нарушением ст. 16 Закона о госрегулировании производства и оборота этилового спирта постановлением администрации г. Кемерово от 21 декабря 2017 г. № 3258 спорный объект из указанной схемы был исключен. Также киоск, принадлежащий заявителю, был включен в приложение к Постановлению администрации г. Кемерово от 25 декабря 2018 г. № 2861 «О признании выявленных нестационарных торговых объектов самовольно установленными».

Позднее Яхи Ахмедов обратился в суд с исковым заявлением к городской администрации и Щ., в котором просил сохранить за ним право пользования киоском. Истец просил признать незаконным включение торгового киоска в список НТО, признанных самовольно установленными. Таким образом, Яхи Ахмедов просил суд обязать городскую администрацию не чинить ему препятствия в пользовании киоском и включить его в схему размещения НТО на территории города.

Судом первой инстанции исковые требования были частично удовлетворены: за Яхи Ахмедовым было сохранено право пользования киоском. Апелляционным определением решение суда первой инстанции в части удовлетворения требований заявителя было отменено, апелляция пришла к выводу, что в сохранении права пользования НТО необходимо отказать в связи с отсутствием нарушенного права. Такой же позиции придержался и кассационный суд. Определением судьи ВС РФ истцу было отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ.

Не согласившись с решениями судов, Яхи Ахмедов обратился в Конституционный Суд. В жалобе он указал, что ч. 3 ст. 10 Закона об основах государственного регулирования торговой деятельности не соответствует Конституции в той мере, в какой дает право органам местного самоуправления при утверждении (изменении) схемы размещения НТО по собственному усмотрению исключить из схемы те объекты, эксплуатация которых осуществлялась до утверждения схемы.

Отказывая в принятии жалобы к рассмотрению, КС подчеркнул, что в целях обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли органы местного самоуправления разрабатывают и с учетом нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов утверждают схемы размещения нестационарных торговых объектов. Такие объекты представляют собой временное сооружение или временную конструкцию, не связанную прочно с земельным участком вне зависимости от наличия или отсутствия подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения, в том числе передвижное сооружение.

Суд указал, что схема размещения НТО разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ. Утверждение такой схемы, равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы, в соответствии с ч. 6 ст. 10 Закона об основах государственного регулирования торговой деятельности. Ссылаясь на свое Определение от 29 января 2015 г. № 225-О, КС разъяснил, что это законоположение направлено на обеспечение условий для предоставления населению торговых услуг, стабильности прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, возможности долгосрочного планирования ими своего бизнеса. Кроме того, оно нацелено на недопущение передела рынка, сокращения или прекращения торгового бизнеса, ухудшения положения субъектов предпринимательской деятельности при изменении органами публичной власти схемы размещения нестационарных торговых объектов, сокращения сферы торговых услуг, добавил он.

Суд подчеркнул, что реализация такого законоположения должна основываться на вытекающем из Конституции требовании согласованного осуществления конституционных ценностей, включая ценности, связанные с гарантированием свободы экономической деятельности и поддержкой конкуренции, с одной стороны, и признанием и гарантированием самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий – с другой.

Конституционный Суд указал, что органы местного самоуправления не лишены возможности, действуя в пределах своих полномочий, решать вопросы размещения торговых объектов, принимая во внимание их нестационарный характер, в целях создания условий для наилучшего удовлетворения потребностей населения в получении необходимых товаров, работ и услуг по месту жительства и без ущерба для стабильного ведения предпринимательства, с тем чтобы при изменении места ведения бизнеса сам бизнес сохранялся.

Таким образом, Суд установил, что оспариваемая норма, рассматриваемая в действующей системе правового регулирования, не предполагает принятия произвольных решений при внесении изменений в схему размещения нестационарных торговых объектов и не может рассматриваться как нарушающая конституционные права заявителя в указанном им аспекте. КС в своем решении принял во внимание, что в рамках рассматриваемого дела нижестоящими судами было установлено, что заявитель, приобретя в 2014 г. нестационарный торговый объект, не заключил договор аренды земельного участка или договор о размещении нестационарного торгового объекта с органом местного самоуправления.

Советник Коллегии адвокатов «Муранов, Черняков и партнеры», адвокат Ольга Бенедская подчеркнула, что вопросы размещения нестационарных торговых объектов являются сегодня крайне острыми и актуальными. «Несмотря на поручения президента и правительства, предписывающие регионам расширить возможности ведения нестационарной торговли, влияющие и на уровень занятости, и на ценовую доступность жизненно важных товаров для потребителей, и на открытость рынка для входа отечественных товаропроизводителей (прежде всего в агрокомплексе), реальные условия ведения бизнеса не улучшаются. Более того, в отдельных регионах наблюдается кризисная симптоматика в мелкорозничной торговле», – прокомментировала эксперт.

Она отметила, что в 2021 г. Уполномоченный при Президенте РФ по защите прав предпринимателей Борис Титов неоднократно поднимал вопрос о необходимости совершенствования федерального законодательства о нестационарной торговле. По его данным, 75% владельцев НТО продолжают испытывать проблемы, в том числе включение в схему невостребованных мест, отказ в продлении договоров, снос без выдачи компенсационного места и т.п., пояснила адвокат.

Ольга Бенедская указала, что на изучении КС РФ в настоящее время находится обращение представителей пермского бизнеса о разъяснении Постановления КС РФ от 19 апреля 2021 г. № 14-П, касавшегося размещения НТО на придомовых территориях. Как отметила адвокат, на практике указанное постановление трактуется в некоторых случаях как позволяющее местным властям исчерпывающим образом (безальтернативно) регулировать в том числе размеры, внешнюю отделку и даже материалы изготовления НТО, что кумулятивно создает непреодолимый заградительный барьер: «По этим причинам проблема надежности и эффективности существующих законодательных гарантий для стабильных условий ведения нестационарного торгового бизнеса не является надуманной, а концентрирует в себе общественные ожидания исправления сложившейся ситуации».

Вместе с тем адвокат обратила внимание, что ошибочно рассматривать вынесенное КС РФ отказное определение как некий уход от проблемы. По мнению Ольги Бенедской, мотивы отказа Суда в принятии жалобы к рассмотрению обоснованны: заявитель, приобретя киоск, не находился в правоотношениях арендного пользования земельным участком для целей ведения нестационарной торговли, которые по судебному решению были прекращены с прежним правообладателем. Поэтому невозможность для заявителя осуществлять нестационарную торговлю в конкретном месте была вызвана не какими-либо дефектами оспоренной нормы, регулирующей утверждение схемы размещения НТО, а отсутствием надлежащих оснований для ведения нестационарной торговли. Неслучайно КС РФ очень подробно изложил в определении фактические обстоятельства дела, разъяснила адвокат. «Конституционный Суд, даже несмотря на фактический контекст, не пошел по пути чисто формального отказа, а счел необходимым подчеркнуть неизменность своей ранее сформулированной правовой позиции, согласно которой решение вопросов размещения НТО должно быть подчинено принципиальному правилу: схема меняется – бизнес остается», – заметила Ольга Бенедская.

Такое напоминание, как полагает адвокат, указывает на понимание Судом существующих проблем и адресовано как правоприменителям, так и законодателю, который должен исходить из того, что если выявление конституционно-правового смысла нормы оказывается на практике недостаточным для обеспечения конституционного режима применения норм, то соответствующие нормы должны быть скорректированы. В связи с этим Ольга Бенедская сделала вывод, что необходимость корректировки Закона о торговле в части НТО назрела.

Адвокат МГКА «Горбачёв и партнеры» Анастасия Иванова отметила, что КС, да и суды в целом довольно часто рассматривают те или иные вопросы относительно размещения НТО и одним из самых распространенных является спор, связанный с исключением ранее эксплуатируемых объектов из схемы размещения. По мнению адвоката, этот вопрос является довольно актуальным, поскольку требует более детального законодательного регулирования: «Наш законодатель предпринимал ряд попыток усовершенствовать правовое регулирование организации нестационарной торговли на федеральном уровне, однако ни одна из них пока не достигла своего завершения».

Эксперт подчеркнула, что процедура предоставления мест для НТО в каждом регионе своя и является довольно сложной, поскольку включает в себя несколько условий: включение территории в схему размещения объекта, а также оформление прав на землю лицом, осуществляющим деятельность в НТО, как правило, на основании договора о его размещении или договора аренды, заключаемого по результатам торгов. «Иными словами, при несоблюдении хотя бы одного из условий “продавец” утрачивает право на размещение НТО на той или иной территории», – пояснила Анастасия Иванова. При этом она добавила, что исходя из правоприменительной практики при исключении территории, на которой размещен такой объект, он вправе «размещаться» до момента прекращения договора, которым было оформлено право осуществлять деятельность в НТО.

Адвокат полагает, что КС не отступил от ранее данного им разъяснения, на основании которого сформировался принцип: «меняется место – бизнес сохраняется». «Между тем рано или поздно хотелось бы увидеть регулирование такого сохранения бизнеса: например, в случае исключения той или иной территории для НТО предпринимателю предлагалась бы компенсационная территория – конечно, при условии, что продавец осуществляет деятельность в соответствии с требованиями действующего законодательства и объект НТО отвечает всем необходимым требованиям. В таком случае, думается, споров в этой области стало бы гораздо меньше», – считает Анастасия Иванова.

Адвокат также подчеркнула, что КС РФ акцентировал внимание не только на необходимости включения территории в схему размещения НТО, но и на том, что для такого размещения имеет существенное значение оформление прав на землю, на которой размещается или планируется к размещению объект торговли, чего, к сожалению, у заявителя жалобы не было.