ЕСПЧ указал на несовершенства российского Закона об иноагентах

Суд, в частности, отметил, что этот закон существенно ограничил деятельность нескольких десятков заявителей из-за увеличения проверок их деятельности, ограничений на их зарубежное финансирование и роста административных штрафов

В комментарии «АГ» одна из представителей ряда организаций-заявителей отметила, что решение призвано показать, что соблюдение прав человека и верховенство права не могут являться «внутренним делом» любого государства, и внешний взгляд на их соблюдение не обязательно является угрозой национальным интересам. Другой отметил, что решение важно для многих других стран, планирующих или принимающих подобные российским ограничения на деятельность гражданского общества. Третий обозначил самые значимые выводы Суда о законодательстве об иностранных агентах.

Европейский Суд вынес Постановление по делу «“Экозащита*” и другие против России» по жалобам нескольких десятков некоммерческих организаций, признанных иностранными агентами, и руководителей отдельных НКО.

Позиция сторон в ЕСПЧ

В своих жалобах в Европейский Суд заявители указали, что осуществляли свою деятельность в РФ наравне с иными российскими НКО в сфере гражданского общества, прав человека, защиты окружающей среды и культурного наследия, образования, социального обеспечения и миграции. В 2012 г. был принят Закон о мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан РФ, ограничивающий деятельность организаций, признанных иностранными агентами.

Впоследствии Минюст России внес заявителей в реестр иностранных агентов, обжалование в судебном порядке решений об этом не увенчалось успехом. Внесение в реестр иноагентов повлекло неблагоприятные финансовые последствия в виде уплаты значительных административных штрафов, ограничения деятельности НКО и даже уголовного преследования в отношении руководителя одного из них. Многие организации подверглись ликвидации или вынуждены были прекратить свою деятельность из-за угрозы уплаты новых штрафов. В частности, 5 апреля один из заявителей, «Международный Мемориал» (организация признана в РФ выполняющей функции иностранного агента. – Прим. ред.), был исключен из ЕГРЮЛ в связи с его ликвидацией.

В жалобах в ЕСПЧ заявители сослались на нарушение ст. 10 и 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, гарантирующих свободу выражения мнений, собраний и объединений. В некоторых жалобах речь также шла о нарушении ст. 14 «Запрещение дискриминации» и ст. 18 «Пределы использования ограничений в отношении прав» Конвенции. По мнению заявителей, признание НКО иноагентами ограничило доступ к зарубежному финансированию, подвергло их многочисленным проверкам и штрафам, осложнило ведение документооборота, а также нарушило их право на свободу выражения мнений и ассоциаций ввиду необходимости ссылаться в своих публикациях на наличие такого статуса.

В жалобах также отмечалось, что любая деятельность, имевшая общественный резонанс и способная повлиять на общественное мнение, считалась «политической», такая широкая дефиниция намеренно использовалась властными структурами для ограничения деятельности заявителей и пресечения распространения идей, которые противоречили официальной позиции российских властей. В свою очередь, содержащийся в Законе об иноагентах термин «иностранное финансирование» также чрезмерно широко толковался в правоприменительной практике, поскольку под ним подразумевались, в частности, личные доходы сотрудников и членов НКО. Кроме того, сам термин «иностранный агент» был призван, по мнению ряда заявителей, дискредитировать деятельность НКО в глазах общественности. В связи с этим заявители потребовали присудить им компенсацию морального или материального вреда, а также в ряде случаев возместить судебные расходы.

В своих возражениях на доводы жалоб Правительство РФ, в частности, указало, что ряд НКО не обращались в суд с обжалованием решений о включении их в реестр иноагентов, а некоторые заявители не воспользовались правом на обжалование вступивших в законную силу постановлений по делам об административных правонарушениях в рамках ст. 19.34 КоАП РФ. Государство-ответчик также отметило, что некоторые НКО не имеют статуса «жертвы», дающего право на обращение в ЕСПЧ, в силу того что они никогда не признавались иноагентами. Российская сторона добавила, что Закон об иноагентах никак не ограничивал заявителей в осуществлении своей деятельности и не препятствовал выражению ими мнения и свободе ассоциаций, все используемые в этом Законе термины были четко определены и дополнительно разъяснены КС РФ в Постановлении от 8 апреля 2014 г. № 10-П, а сам термин «иноагент» не имеет негативного подтекста.

ЕСПЧ встал на сторону заявителей

Изучив материалы дела, Европейский Суд признал, что Закон об иноагентах существенно ограничил деятельность заявителей из-за увеличения проверок их деятельности, ограничений на их зарубежное финансирование и роста административных штрафов. В некоторых случаях НКО были вынуждены прекратить свою деятельность. Таким образом, имело место вмешательство в право заявителей на свободу объединения в соответствии со ст. 11 Конвенции, интерпретируемое в контексте ст. 10. Суд также отклонил возражение российских властей относительно отсутствия статуса «жертв» у ряда заявителей.

Как пояснил Суд, хотя некоторые сферы деятельности были прямо исключены из сферы «политической деятельности» в Законе об иноагентах, российские власти и суды толковали этот термин настолько широко, что под ним подразумевалась обычная деятельность организаций гражданского общества, в частности в экологической, культурной или социальной сферах. Национальные власти могли расценить любую деятельность, так или иначе связанную с нормальным функционированием демократического общества, как «политическую» и, соответственно, обязать соответствующие организации именоваться иноагентами или уплачивать штрафы. В свою очередь, термин «иностранное финансирование» также использовался российскими властями в отношении любых доходов сотрудников НКО, не связанных с деятельностью таких организаций.

Европейский Суд добавил, что присвоение статуса иноагента любым заявителям, которые получали какие-либо средства от иностранных организаций, было неоправданным и вредоносным. Это также могло оказать сильное сдерживающее и стигматизирующее воздействие на их деятельность. Такое «клеймо» придавало заявителям статус лиц, находящихся под иностранным контролем, хотя они считали себя членами российского гражданского общества, отстаивающими права человека, верховенство закона и развитие человеческого потенциала на благо российского общества и демократической системы. ЕСПЧ назвал попытки внедрить негативный контекст термина «иностранный агент» стереотипом советского времени, утратившим смысл в современных реалиях.

В постановлении также указано, что статус иноагента серьезно ограничил возможности организаций-заявителей взаимодействовать с представителями государственных органов, в том числе с теми, с кем они работали вместе в течение многих лет до их признания иноагентами. При этом российские власти стремились дистанцироваться от заявителей и разорвать любые связи с их руководителями или членами. Этот статус ограничивал возможность заявителей участвовать в общественной жизни и заниматься своей обычной деятельностью, поэтому введение термина «иностранный агент» в законодательство РФ в том виде, в котором он существует сейчас, не является необходимым в демократическом обществе, как и увеличение объема отчетности и проверок для таких организаций.

Европейский Суд добавил, что без надлежащего финансирования организации-заявители не могли осуществлять свою основную деятельность, и некоторые из них были вынуждены ликвидироваться. Соответственно, ограничения доступа к финансированию иноагентов также не были необходимыми в демократическом обществе. В свою очередь, крупные административные штрафы, которым подвергались заявители, зачастую носили непредсказуемый характер.

ЕСПЧ также отметил, что сфера действия российского Закона об иноагентах, и в частности определение «политической деятельности», выходит далеко за рамки того, что обычно считается вопросами национальной безопасности конкретного государства. Сложившееся в РФ регулирование таких вопросов, по-видимому, базируется на представлении о том, что соблюдение прав человека и верховенство права являются сугубо «внутренними делами» государства, а любое внешнее рассмотрение таких вопросов подозрительно и представляет потенциальную угрозу национальным интересам. Это представление несовместимо с историей разработки и основополагающими ценностями Конвенции, права всех лиц в рамках правового пространства такого международного акта вызывают озабоченность у всех государств – членов Совета Европы, заметил Суд.

Таким образом, ЕСПЧ выявил нарушение ст. 11 Конвенции в отношении каждого заявителя, указав на отсутствие необходимости рассматривать доводы жалоб на нарушения ст. 14 и 18 в совокупности со ст. 10 и 11. В связи с этим заявители получат компенсацию морального вреда в размере 10 тыс. евро, а также материального вреда и возмещение судебных расходов в ряде случаев.

Комментарии представителей некоторых заявителей

В комментарии «АГ» управляющий партнер АБ «Хрунова и партнеры» Ирина Хрунова, которая представляла ряд заявителей в Европейском Суде, отметила огромный объем работы, проделанной со стороны российских юристов при подготовке жалоб и документов по этому делу. «В итоге мы получили достойный результат. ЕСПЧ вынес такое решение, которое будет использоваться годами во всем мире, когда речь будет заходить о взаимоотношениях общества и власти, он использовал четкие и красивые формулировки, чтобы показать всем – соблюдение прав человека и верховенство права не могут являться “внутренним делом” любого государства, и внешний взгляд на их соблюдение не обязательно является угрозой национальным интересам. Моральное удовлетворение от решения превышает весь негатив от сомневающихся, что решение никогда не будет исполнено», – полагает она. 

Эксперт по работе с Европейским Судом Кирилл Коротеев, также представлявший отдельные НКО в ЕСПЧ, отметил, что решение Суда носит запоздалый характер, однако это не отменяет его правильности. «Нечасто удается увидеть решения, в которых Суд настолько полно согласился с заявителями. Он отметил, что спорный закон принимался и применялся исходя из идеи, что права человека – исключительно внутреннее дело государства. Но такая идея фундаментально несовместима с Конвенцией, которая предусматривает, что соблюдение прав человека – коллективная ответственность государств – участников Совета Европы. Суд признал недопустимыми выделение отдельной категории организаций по признаку источника их финансирования и создание для этой категории отдельного запретительного режима. Он также обратил внимание, что российские НКО были вынуждены отказываться от иностранного финансирования, чтобы не попасть в реестр, то есть закон возложил непропорциональное бремя на всех, не только на признанных “иноагентами”. Суд также правильно заключил, что закон использовался для подавления несогласных мнений, а это также недопустимо. Выводы Суда применимы не только к первоначальному законодательству об НКО-“иноагентах”, которое было предметом жалобы, но и ко всем другим нормам об “иностранных агентах”, которые расползлись по российским законам, как раковая опухоль», – заметил он.

По словам юриста, хотя единственным следствием решения Суда должна быть отмена законодательства об “иностранных агентах”, очевидно, что немедленно это не произойдет. «Но решение имеет не только российское измерение: оно важно для многих других стран, планирующих или принимающих подобные российским ограничения на деятельность гражданского общества. Венгерский закон об НКО, получающих иностранное финансирование, куда более мягкий, чем российский, был признан нарушением права Европейского Союза решением Суда Европейского Союза в Люксембурге еще в 2020 г. Суд ЕС хорошо понимает ценность “ложек к обеду”, ему потребовалось на процесс не 9 лет, а два с половиной года, но его решение было очень сильно привязано именно к договорам ЕС и свободе перемещения капитала. Поэтому решение ЕСПЧ более универсально, оно говорит не на языке одной узкой организации, а на более универсальном языке основных прав и свобод, не так уж сильно привязанном к тексту конкретного договора. Свобода ассоциаций есть и в Международном пакте о гражданских и политических правах, в американской и африканской конвенциях, в национальном праве, а потому аргументация ЕСПЧ может быть намного легче заимствована другими судами в мире», – убежден Кирилл Коротеев.

Адвокат АП Санкт-Петербурга Александр Передрук, представлявший в этом деле несколько заявителей, отметил несколько ключевых позиций ЕСПЧ. В частности, он указал, что термины «иностранный агент», «политическая деятельность» и «иностранное финансирование» толковались российскими властями расширительно и непредсказуемо, что свидетельствует о том, что Закон об иноагентах не соответствует критерию качества. «Отсутствие четких и предсказуемых критериев дало властям неограниченную свободу действий, чтобы утверждать, что организации-заявители получали “иностранное финансирование”, независимо от того, насколько отдаленной или незначительной была их связь с предполагаемым “иностранным источником”», – отметил он.

Кроме того, заметил адвокат, Суд счел, что навешивание ярлыка «иностранного агента» было неоправданным и наносило ущерб, а также могло оказать сильное сдерживающее и стигматизирующее воздействие на их деятельность. «Наконец, ЕСПЧ пришел к выводу, что представление о том, что такие вопросы (соблюдение прав человека и верховенство закона) являются “внутренними делами” государства, ошибочно. Оно несовместимо с историей разработки и основополагающими ценностями Конвенции как инструмента европейского общественного порядка и коллективной безопасности», – подчеркнул Александр Передрук. 

Эксперты «АГ» прокомментировали выводы Суда

Юрист Андрей Коновалов полагает, что ЕСПЧ пришел к ряду весьма значимых выводов, касающихся действующего в России законодательства об иностранных агентах, однако его выводы практически не затронут отечественную правоприменительную практику в свете текущих взаимоотношений России и ЕС. «Считаю, что основной целью разработки и принятия Закона об иностранных агентах являлось отнюдь не то, что было озвучено его авторами, а исключительно создание еще одного механизма воздействия на лиц, не согласных с политикой органов власти. Если мои догадки верны, никакие решения межгосударственных органов (в том числе судов), осуждающие национальное законодательство об иностранных агентах, никоим образом не могут повлиять на текущее положение дел в этой сфере», – полагает Андрей Коновалов.

Адвокат АП Республики Башкортостан Надежда Крылова отметила, что в связи с изменением законодательства постановление ЕСПЧ не будет исполнено Россией. При этом она полагает, что отдельные выводы Суда все же нельзя признать бесспорными в свете антироссийских санкций в нарушение действующих норм международного права, принципов и традиций современного демократического общества.

По мнению эксперта, российское законодательство в сфере правового регулирования деятельности лиц, которых именуют иностранными агентами, в последние годы развивается достаточно активно и динамично. «При этом в процессе нормотворчества учитываются практика правоприменения, разъяснения КС РФ, законодательная практика иностранных государств, а также запросы нашего общества, вызовы текущей ситуации в мире и международных отношениях. Ограничения в деятельности иноагентов обусловлены именно необходимостью в реальном демократическом обществе», – полагает Надежда Крылова.