Эксперты «АГ» проанализировали постановление КС о порядке ликвидации несанкционированных свалок

КС, в частности, отметил, что органы местного самоуправления не могут и не должны нести всю полноту ответственности за ликвидацию несанкционированных свалок, поскольку эта проблема должна устраняться за счет всех уровней власти

В комментарии «АГ» одна из представителей заявителя жалобы выразила осторожную надежду на то, что постановление КС решит проблему финансирования муниципалитетов при осуществлении полномочий по ликвидации несанкционированных свалок. По мнению одного адвоката, в этом деле Конституционный Суд разрешил вопросы законодательного пробела, затрагивающего обязанность по ликвидации несанкционированных свалок на земельных участках, не находящихся в собственности органов местного самоуправления городских поселений и муниципальных районов. Другой полагает, что фактически в комментируемом постановлении КС речь идет не о мусоре, не о земле и даже не о полномочиях органов власти, а прежде всего о финансах. Третий отметил, что ранее практика по этому вопросу была менее сбалансированной.

30 мая Конституционный Суд вынес Постановление № 27-П по делу о проверке конституционности ряда законоположений касательно порядка ликвидации несанкционированных свалок.

Как ранее писала «АГ», в 2020 г. между региональным оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами – ООО «Автотранспортное предприятие» – и муниципальными властями города Кодинска возник судебный спор. Региональный оператор ТКО расчистил от мусора участок, находящийся на территории городского поселения, и потребовал за это 324 тыс. руб. Суды согласились с тем, что обязанность ликвидировать несанкционированную свалку лежит на местной администрации, которая уполномочена законодателем на распоряжение государственными землями.

Необходимых мер для очистки территории, замусоренной возле села Боровое, не приняла и администрация Новосибирского района Новосибирской области. По иску прокурора суды обязали местную администрацию ликвидировать несанкционированную свалку на участке, относящемся к землям сельскохозяйственного назначения.

В жалобах в Конституционный Суд муниципальное образование «Городское поселение город Кодинск Кежемского района Красноярского края» и администрация Новосибирского района Новосибирской области указали на неконституционность ст. 3.3 Закона о введении в действие Земельного кодекса, п. 18 ч. 1, ч. 3 и 4 ст. 14 и п. 14 ч. 1 ст. 15 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, п. 16–18 Правил обращения с твердыми коммунальными отходами, ст. 10 и 51 Закона об охране окружающей среды, п. 1 ст. 22 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, а также п. 2 ст. 9, п. 1 и 2 ст. 13 Закона об отходах производства и потребления.

Заявители выразили протест против возложения на органы местного самоуправления городских поселений и муниципальных районов ответственности за содержание государственных земель. Муниципалитеты не согласны с тем, что на них возложена обязанность по ликвидации несанкционированных свалок твердых отходов и мусора на земельных участках, не находящихся в их собственности. По мнению заявителей, государство не финансирует их для выполнения возложенных задач, произвольно смешивая понятия «собственник земельного участка» и «лицо, уполномоченное на распоряжение земельным участком».

Изучив материалы дела, Конституционный Суд отметил, что предметом его рассмотрения стали ст. 3.3 Закона о введении в действие Земельного кодекса, п. 18 ч. 1, ч. 3 и 4 ст. 14 и п. 14 ч. 1 ст. 15 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, ст. 10 и 51 Закона об охране окружающей среды, п. 1 ст. 22 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, п. 1 и 2 ст. 13 Закона об отходах производства и потребления и п. 16–18 Правил обращения с твердыми коммунальными отходами. В связи с этим Суд прекратил производство по делу в части, касающейся проверки конституционности п. 2 ст. 9 Закона об отходах производства и потребления.

КС также напомнил, что система обращения с твердыми коммунальными отходами в России построена на взаимодействии и участии в ней всех трех уровней власти. При этом текущее правовое регулирование четко не определяет принадлежность и объем полномочий органов публичной власти по ликвидации несанкционированных свалок, обнаруженных, в частности, на земельных участках, которые расположены в границах муниципальных образований, но при этом не находятся в их собственности. Соответственно, на органы местного самоуправления муниципальных образований прямо не возложена обязанность по ликвидации такого рода мест, обнаруженных на расположенных в границах этих муниципальных образований землях или земельных участках, госсобственность на которые не разграничена, а также на земельных участках, находящихся в госсобственности.

С одной стороны, заметил Суд, органы местного самоуправления могут максимально оперативно, еще на начальном этапе формирования мест несанкционированного размещения ТКО, выявлять такие места, устанавливать лиц, в результате деятельности которых такие отходы образуются и размещаются на не предназначенных для этого территориях, а также собственников или пользователей земельных участков, ответственных за их загрязнение, предъявлять к таким лицам требования об освобождении земли от несанкционированных свалок. Кроме того, указанные органы обязаны устранять причины образования новых несанкционированных свалок путем своевременного создания мест (площадок) накопления ТКО, их рационального размещения, не допускать превышения лимитов размещения на таких площадках отходов, организовывать общественные мероприятия с целью формирования экологической культуры и пр. С другой стороны, органы муниципального земельного контроля обладают меньшим объемом полномочий в этой сфере, на что КС указал в своем Постановлении № 26-П/2019.

Конституционный Суд добавил, что на практике именно муниципалитеты несут ответственность за содержание (в том числе за недопущение размещения ТКО) не только земель и земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, но и расположенных в границах этих муниципальных образований земель или земельных участков, госсобственность на которые не разграничена, а также земельных участков, находящихся в госсобственности и не закрепленных за конкретным пользователем. Такой подход может быть в какой-то мере оправдан, в частности когда ТКО размещены исключительно или преимущественно населением муниципального образования и при этом их размещение находится в прямой зависимости от ненадлежащего исполнения органом местного самоуправления этого муниципального образования возложенных на него полномочий в сфере обращения с ТКО.

В то же время, заметил КС, размещение отходов исключительно или преимущественно населением не может быть в каждом случае столь бесспорным, чтобы давать основание для презумпции, согласно которой если юрлицо, предприниматель, производящие отходы, не установлены, то собственником отходов являются органы местного самоуправления, организации или ИП, ответственные за территории, на которых эти отходы находятся. На практике незначительные доходы муниципалитетов от предоставления земельных участков, госсобственность на которые не разграничена, не покрывают затрат на ликвидацию возникающих несанкционированных свалок. Кроме того, ряд муниципальных образований не могут даже частично, а тем более – полностью взять на себя соответствующие затраты. Предусмотренные же действующим регулированием механизмы софинансирования мероприятий по ликвидации несанкционированных свалок в рамках федеральных и региональных программ реально не позволяют этим муниципальным образованиям получить необходимое финансирование.

«Между тем органы местного самоуправления не могут и не должны нести всю полноту ответственности за ликвидацию мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов, собственник которых (разместившее их лицо) не установлен, если такие места обнаружены на расположенных в границах соответствующих муниципальных образований земельных участках, находящихся в государственной собственности, и при этом не установлено, что возникновение или продолжение функционирования конкретного места размещения отходов вызвано умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления или должностного лица данного муниципального образования», – счел КС.

Он добавил, что наделение органов местного самоуправления полномочиями в отношении земель и земельных участков, госсобственность на которые не разграничена, и тем самым возложение на них обязанности действовать от имени «государственного» собственника не могут рассматриваться как достаточное основание для возложения на эти органы всей полноты ответственности за ликвидацию обнаруженных на таких землях и земельных участках несанкционированных свалок.

В итоге КС признал спорные нормы не соответствующими Конституции РФ в той мере, в какой они служат правовым основанием для возложения на органы муниципалитета обязанности по самостоятельной ликвидации несанкционированных свалок за счет местного бюджета или взыскания с них издержек, понесенных региональным оператором в связи с ликвидацией таких свалок, если они расположены в границах муниципального образования на земельных участках, госсобственность на которые не разграничена. В связи с этим федеральному законодателю следует внести корректировки в текущее правовое регулирование, в частности определить источники финансирования полномочий для разрешения соответствующих вопросов. До внесения изменений в законодательство допускается принятие судебных решений, обязывающих муниципалитеты ликвидировать несанкционированные свалки, с учетом ряда нюансов. КС также распорядился пересмотреть судебные дела заявителей.

В комментарии «АГ» представитель муниципалитета Кодинска, доцент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ, к.ю.н. Ольга Баженова отметила, что Конституционный Суд закладывает основы для решения одной из сложнейших проблем в муниципальной практике, а именно – проблемы возложения на муниципалитеты полномочий по ликвидации несанкционированных свалок на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, в связи с признанием их выполняющими функции собственника таких участков. «Примечательно, что в решении, по сути, проблемы титула таких земельных участков Суд исходил из функционального предназначения местного самоуправления, а именно этот принцип сегодня преимущественно заложен при разграничении собственности между РФ, ее субъектами и муниципальными образованиями. Кроме того, Суд разорвал ставшую – в условиях сложившейся практики – порочной связь между бременем содержания собственности и обязанностью муниципалитетов как “собственников” земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, осуществлять ликвидацию несанкционированных свалок на них», – полагает она.

Представитель заявителя отметила, что КС отдельно подошел к вопросу о порядке финансирования полномочий по ликвидации несанкционированных свалок на земельных участках, госсобственность на которые не разграничена. «По его мнению, ни поступающие в местный бюджет неналоговые доходы в виде доходов от продажи и передачи в аренду указанных земельных участков, платы по соглашениям об установлении сервитута и платы за публичный сервитут, ни механизмы софинансирования мероприятий по ликвидации несанкционированных свалок в рамках реализации федеральных и региональных программ реально не позволяют муниципалитетам – вопреки заложенным в федеральное законодательство установкам – получить необходимое финансирование. Это приводит Суд к выводу об отсутствии действенного механизма финансирования мероприятий по ликвидации несанкционированных свалок отходов на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена. В связи с этим перед государством встает задача решения проблемы реального финансового обеспечения полномочий по ликвидации мест размещения отходов на землях, государственная собственность на которые не разграничена», – заметила Ольга Баженова.

В связи с этим она выразила осторожную надежду на то, что постановление КС не только решит проблему финансирования муниципалитетов при осуществлении полномочий по ликвидации несанкционированных свалок, но и «запустит» компенсационный механизм возмещения расходов муниципалитетов при осуществлении ими иных полномочий, не относящихся к полномочиям по решению вопросов местного значения.

Адвокат КА «Союз юристов Иркутской области» Алина Арбатская отметила, что в этом деле КС РФ разрешил вопросы законодательного пробела, затрагивающего обязанность по ликвидации несанкционированных свалок на земельных участках, не находящихся в собственности органов местного самоуправления городских поселений и муниципальных районов. «В правоприменительной практике суды возлагали на органы местного самоуправления городских поселений и муниципальных районов ответственность за содержание государственных земель, при этом органы местного самоуправления не получали дополнительного финансирования либо частичной компенсации понесенных расходов. Сложившаяся правоприменительная практика была несправедливой и шла вразрез с неоднократно высказанной позицией КС РФ по этому вопросу. Признание части оспариваемых норм права не соответствующими Конституции РФ должно положительно повлиять на формирование законодательной базы и детальную регламентацию выделения денежных средств, тем самым устранив имеющуюся неоднозначность», – убеждена она.

Председатель Коллегии адвокатов системы биоэкологической безопасности и здравоохранения РФ Юрий Меженков
отметил, что основной вывод постановления сводится к тому, что ответственность за несанкционированные свалки по-прежнему возлагается на собственника земельного участка, то есть на муниципальное образование, субъект РФ или само государство, но теперь, если не установлено виновное в создании свалки лицо, то муниципальные образования и субъекты РФ вправе получать из бюджета соответствующую компенсацию. «Фактически в постановлении КС речь идет не о мусоре, не о земле и даже не о полномочиях органов власти, оно – о деньгах. Несанкционированные свалки – это следствие монополии “мусорных операторов”. В каждом муниципальном образовании есть “мусорный оператор”, который тесно связан с местной администрацией, именно он определяет цены на вывоз и, самое главное, прием мусора на полигон. А теперь попробуйте объяснить какому-нибудь маленькому СНТ, что все взносы, которые оно собрало со своих членов, надо отдать за вывоз двух-трех контейнеров мусора. Вот и выбрасывают мусор на обочину», – пояснил он.

По словам эксперта, эта проблема комплексная, и решать ее надо соответственно. «Должна быть конкуренция на рынке утилизации ТБО. За этим должны следить региональные отделения ФАС. Нужно принять закон об обязательном раздельном сборе мусора. Должна быть введена уголовная ответственность за несанкционированный сброс мусора. Иначе ст. 42 Конституции так и останется декларативной, а Конституционный Суд будет в ручном режиме разрешать конфликты между органами власти. Считаю, что ликвидацию несанкционированных свалок по-прежнему будет оплачивать налогоплательщик, только местным операторам будет проще получать за это деньги», – полагает Юрий Меженков.

Адвокат, управляющий партнер ZHAROV GROUP Евгений Жаров отметил, что постановление КС РФ существенным образом меняет правовое регулирование отношений, связанных с ликвидацией несанкционированных свалок, расположенных на территории муниципальных образований на земельных участках, находящихся в собственности РФ, ее субъектов, или на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена. «Смысл новшества в том, что если в образовании таких свалок нет умысла органа местного самоуправления или его должностного лица, то в одиночку муниципалитет не должен платить за их ликвидацию. Платит публичный собственник участка (государство или субъект РФ), а муниципалитет – только частично, если свалка преимущественно образована из твердых коммунальных отходов населения этого муниципального образования. Если же государственная собственность не разграничена, муниципалитет будет платить, если до него доведено государственное финансирование. Суды могут выносить соответствующие решения и устанавливать минимальный объем государственного софинансирования ликвидации свалки», – пояснил он.

По словам эксперта, раньше практика была менее сбалансированной. «Например, в Определении ВС РФ от 16 ноября 2021 г. № 307-ЭС21-9717 свалка была на участке, находящемся в собственности РФ, нижестоящие суды взыскали расходы с республиканского Минприроды, а Верховный Суд – с Российской Федерации. Вклад местного населения в образование такой свалки был юридически не важен. Теперь предмет доказывания по таким делам будет шире, а дела интереснее. Возрастет исковая активность муниципалитетов и региональных операторов», – подчеркнул Евгений Жаров.