ВС представил правовые позиции по вопросам административного судопроизводства

В Обзор № 1 за 2019 г. вошли шесть правовых позиций Коллегии по административным делам

Наибольший интерес экспертов «АГ» вызвали разъяснения, касающиеся принятия судами административных исков к производству. Двое адвокатов полагают, что данные правовые позиции позволят исключить нарушение принципов равенства перед законом и судом и ограничение права на судебную защиту, а также помогут сократить количество необоснованных отказов в принятии исков судами. По мнению третьего эксперта, позиция ВС вызывает ряд вопросов.

Напомним, 24 апреля Президиум Верховного Суда РФ утвердил Обзор судебной практики № 1 за 2019 г., который содержит 52 правовые позиции судебных коллегий и два разъяснения по вопросам, возникающим в судебной практике.

В обзор также вошли шесть правовых позиций Коллегии по административным делам.

По мнению адвоката АП г. Москвы Анны Минушкиной, обобщенные правовые позиции по административным делам имеют важное значение, поскольку КАС РФ является достаточно новым нормативно-правовым актом и практика его применения до настоящего времени вызывает множество вопросов, требующих разъяснений и дополнений.

Частнопрактикующий юрист Кирилл Кравченко считает наиболее интересными с практической точки зрения разъяснения, содержащиеся в п. 41–44 обзора.

Так, в п. 41 указано, что исключение из региональной адресной программы по переселению граждан из аварийного жилищного фонда одного жилого помещения в многоквартирном доме, включенном в указанную программу, законодательством не предусмотрено и свидетельствует о нарушении прав граждан, являющихся собственниками данного помещения и имеющих право выбора способа обеспечения своих жилищных прав (Определение ВС от 6 февраля 2019 г. по делу № 2-АПГ18-19).

Как отметил Кирилл Кравченко, из определения следует, что собственник жилого помещения имеет право выбора любого из названных ВС способов обеспечения жилищных прав. «Чтобы ответить на вопрос, насколько правильной является такая позиция, необходимо обратить внимание на Постановление Конституционного Суда РФ от 21 апреля 2003 г. № 6-П, из абз. 1 п. 3 которого следует, что ГК РФ в соответствии с вытекающими из Конституции РФ основными началами гражданского законодательства, не ограничивает гражданина в выборе способа защиты нарушенного права, – пояснил он. – Однако ВС утверждает, что собственник квартиры в аварийном жилищном фонде может выбрать только тот способ защиты, который был определен ВС». По мнению эксперта, толкование, приведенное в рассматриваемом определении, не соответствует правовой позиции КС и сужает сферу действия как ст. 11 ЖК РФ и ст. 12 ГК (в частности, исключается возмещение убытков как универсальный способ защиты нарушенных прав).

Юрист также обратил внимание на позицию Верховного Суда, в соответствии с которой если жилой дом, признанный аварийным и подлежащим сносу, включен в региональную адресную программу по переселению, собственник квартиры в нем в силу п. 3 ст. 2, ст. 16 Закона о Фонде содействия реформированию ЖКХ имеет право на предоставление другого, равнозначного, жилого помещения либо его выкуп. «В Определении ВС от 21 марта 2017 г. по делу № 45-КГ16-30 указано, что суды первой и второй инстанций пришли к выводу, согласно которому ст. 32 ЖК к спорным правоотношениям не применяется, поскольку включение аварийного дома в адресную программу является самостоятельным основанием для предоставления иного жилого помещения собственнику при переселении из аварийного жилищного фонда либо его выкуп, – добавил Кирилл Кравченко. – Однако ВС отверг такой вывод, применив к спорным правоотношениям ст. 32 ЖК, поскольку права собственника такого жилья обеспечиваются в порядке, предусмотренном данной нормой».

Такая позиция судов представляется эксперту более правильной и аргументированной. «Более того, ВС истолковал указанные положения Закона о Фонде содействия реформированию ЖКХ внесистемно, то есть безотносительно предписаний ст. 32 ЖК, что является неверным. Кроме того, Суд не указал, что в действующей редакции Закона о Фонде содействия реформированию ЖКХ речь идет не о выкупе, а о возмещении (хотя это, скорее, относится к вопросам терминологического свойства)», – считает он.

В п. 42 обзора указано, что правовое регулирование, согласно которому право на пенсию за выслугу лет муниципальным служащим зависит от стажа муниципальной службы непосредственно в органах местного самоуправления конкретного муниципального образования, противоречит законодательству (Определение от 21 января 2019 г. по делу № 41-АПГ18-25).

По мнению Кирилла Кравченко, данная позиция ВС о том, что из п. 4 ст. 7 Закона о пенсионном обеспечении в РФ не следует, что стаж как гражданской и муниципальной службы, необходимый для назначения пенсии за выслугу лет, должен быть приобретен исключительно в органах государственной власти или местного самоуправления определенного субъекта Федерации или муниципального образования, поскольку федеральный законодатель такого условия не устанавливает, является абсолютно верной.

Как отмечается в п. 43 обзора, при разрешении вопроса о принятии административного искового заявления к производству суд не может давать оценку действиям и полномочиям ответчиков, а также делать вывод об отсутствии нарушений оспариваемыми действиями прав, свобод и законных интересов истцов, поскольку указанные обстоятельства подлежат установлению при рассмотрении и разрешении дела по существу (Определение от 18 января 2019 г. по делу № 41-КГ18-53).

Адвокат АП г. Москвы Анна Минушкина считает данное определение интересным. По ее мнению, правовая позиция Суда позволит исключить нарушение принципов равенства всех перед законом и судом и ограничение права на судебную защиту.

В то же время, по мнению Кирилла Кравченко, выводы Верховного Суда вызывают ряд вопросов: «Если вывод суда об отсутствии нарушений оспариваемыми действиями прав, свобод и законных интересов истцов не может быть сделан на стадии предъявления искового заявления, поскольку указанные обстоятельства подлежат установлению при рассмотрении и разрешении дела по существу, то какой смысл имеет п. 3 ч. 1 ст. 128 КАС? Каким образом суд может применить эту норму в условиях того, что оценка действиям и полномочиям ответчиков не будет дана? И есть ли вообще случаи, когда суд откажет в принятии иска, поскольку из него не следует, что оспариваемые акты затрагивают права, свободы и законные интересы истца?»

Юрист добавил, что судебная практика (в частности, Апелляционное определение Ленинградского областного суда от 10 января 2019 г. по делу № 33а-350/2019, Апелляционное определение ВС Республики Саха (Якутия) от 19 марта 2018 г. по делу № 33а-1004/18, решение Кемеровского областного суда от 11 мая 2018 г. по делу № 3а-313/2018) идет по пути определения ВС РФ уже на стадии предъявления иска в том числе таких обстоятельств, как кому адресованы обжалуемые решения, действия или бездействия уполномоченных субъектов (истцу или иным лицам), а также какие правовые последствия влекут обжалуемые решения, действия или бездействия для истца. «Если указанные обстоятельства позволяют сделать вывод, что оспариваемыми решениями, действиями или бездействиями права, свободы или законные интересы истца не затронуты, суд принимает решение об отказе в принятии иска, – подчеркнул Кирилл Кравченко. – Однако сложившаяся практика, по мнению ВС, неправильна, и теперь должна складываться иначе».

Таким образом, резюмировал юрист, основополагающая цель правосудия, заключающаяся в скорейшем и правильном рассмотрении дела, не может быть достигнута, поскольку определение ВС исключает действие п. 3 ч. 1 ст. 128 КАС и, по сути, заставляет суды любой ценой принять иск и только в рамках судебного разбирательства устанавливать, действительно ли оспариваемым актом были нарушены права, свободы и законные интересы истца. По мнению эксперта, такая позиция не соответствует закону и неизбежно приведет не только к невозможности для конкретного судьи допустить, руководствуясь принципом процессуальной экономии, отказ в рассмотрении иска еще на стадии предъявления, но и к дополнительной нагрузке на судебную систему.

Далее в п. 44 обзора подчеркивается, что судья вправе отказать в принятии административного иска на основании п. 3 ч. 1 ст. 128 КАС РФ только если оспариваемый нормативный правовой акт очевидно и бесспорно не затрагивает права, свободы и законные интересы истца (Определение от 21 декабря 2018 г. по делу № 4-КГ18-79).

Управляющий партнер МАБ «Проценко и партнеры», адвокат Татьяна Проценко отметила, что суды нередко сомневаются в правах истца на судебную защиту. «Лицо может обратиться в суд за защитой своего нарушенного права, а также в случаях, предусмотренных законом, – прав других лиц, – пояснила она. – Суду надлежит лишь установить, имеется ли право или охраняемый законом интерес, за защитой которого обращается истец, и подлежат ли они судебной защите. Вопросы о том, имеется ли нарушение прав истца, а также являются ли решения и действия госоргана законными, решаются при рассмотрении спора по существу». При этом адвокат отметила, что суды достаточно часто приходят к выводу об отсутствии нарушения прав и законных интересов истца и отказывают в принятии иска к рассмотрению.

«Два вышеуказанных определения разрешают сомнения судов», – подчеркнула Татьяна Проценко, выразив надежду, что позиция ВС значительно сократит количество необоснованных отказов.

По мнению Кирилла Кравченко, в этом определении ВС неправильно толкует п. 3 ч. 1 ст. 128 КАС – шире и без учета предписаний п. 1 ч. 9 и ч. 11 ст. 226 КАС. Эксперт отметил, что судебная практика исходит из того, что судья вправе отказать в принятии иска на основании п. 3 ч. 1 ст. 128 КАС только в том случае, если оспариваемое решение или действие (бездействие) очевидно и бесспорно не затрагивает права, свободы и законные интересы истца. «Очевидность и бесспорность – оценочные категории. Однако суды не указывают, в чем конкретно выражаются очевидность и бесспорность, тем самым не аргументируют свою позицию должным образом», – подчеркнул он.

Кирилл Кравченко добавил, что п. 1 ч. 9 в системной взаимосвязи с ч. 11 ст. 226 КАС установлено, что бремя доказывания нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или лиц, в защиту которых подан иск, возлагается как раз на истца. И если тот должным образом не обосновывает указанные обстоятельства, судья, безусловно, отказывает в принятии иска по п. 3 ч. 1 ст. 128 КАС РФ. «Да, оспариваемый акт действительно мог нарушать права и интересы истца, тем более если тот был привлечен к административной ответственности. Однако это не умаляет того, что первичное бремя доказывания все-таки возлагается на него, а не на суд, который в силу принципа состязательности сторон не вправе осуществлять деятельность, направленную на самостоятельный сбор доказательств по административному делу», – пояснил он.

Иными словами, добавил эксперт, ВС настаивает, чтобы суды на стадии предъявления иска действовали по модели следственного процесса, игнорируя предписания ст. 14 КАС и руководствуясь не позицией истца, изложенной в исковом заявлении, а «правовым анализом положений закона» безотносительно содержания иска. «С точки зрения динамики перераспределения бремени доказывания, заложенной в ст. 226 КАС, это в корне неверно», – считает он.

В п. 45 обзора отмечается, что установление факта наличия у лица, имеющего статус вынужденного переселенца, или членов его семьи, в том числе не имеющих такого статуса, в пользовании жилого помещения по договору социального найма препятствует продлению срока действия статуса вынужденного переселенца (Определение от 27 февраля 2019 г. по делу № 75-КГ18-7). «Для нашей практики интересны разъяснения ВС, касающиеся статуса вынужденных переселенцев, где Суд в очередной раз подтвердил, что все лица, имеющие регистрацию по месту жительства в одном жилом помещении, являются членами семьи, независимо от обстоятельств конкретного дела», – отметила Анна Минушкина.

В заключительной позиции по данной категории дел (п. 46 обзора) Суд указал, что высшее должностное лицо субъекта РФ не обладает правами и не несет обязанности юридического лица, в связи с чем с него судебным приставом-исполнителем не может быть взыскан исполнительский сбор в размере, установленном для организации-должника (Определение от 28 ноября 2018 г. по делу № 19-КГ18-30). По мнению Анны Минушкиной, данная позиция позволит восполнить законодательный пробел в области взыскания исполнительского сбора в отношении должностных лиц.