КС решит, нарушает ли федеральное и московское законодательство права жертв политических репрессий

В Суде оспаривается конституционность законоположений, ограничивающих право граждан на получение в особом порядке жилья в Москве, где ранее проживали их репрессированные родители

В ходе рассмотрения дела представители госорганов высказались за конституционность оспариваемой статьи федерального закона, но раскритиковали московское законодательство, препятствующее реализации права заявительниц на предоставление им столичного жилья. В свою очередь представители московских властей сочли, что удовлетворение изложенных в жалобах требований нарушит права других лиц.

22 октября Конституционный Суд рассмотрел дело о проверке конституционности ст. 13 Закона о реабилитации жертв политических репрессий и ряда положений Закона г. Москвы от 14 июня 2006 г. № 29 об обеспечении права жителей столицы на получение жилья.

Обстоятельства дела

Как писала ранее «АГ», инициаторами жалоб в КС РФ выступили Евгения Шашева, Алиса Мейсснер и Елизавета Михайлова. Все три женщины проживают в разных регионах страны и являются жертвами политических репрессий. Они родились в высылке или спецпоселении, куда были отправлены их родители в 1930-40-е гг. Заявительницы хотят получить жилье в Москве, где их родители проживали до репрессий.

В 2017–2018 гг. женщины обращались с заявлениями о постановке их на жилищный учет в Департамент городского имущества г. Москвы, но получили отказ. Ведомство мотивировало свою позицию тем, что заявительницы не проживали в столице на законных основаниях не менее 10 лет (п. 3 ст. 7 Закона г. Москвы от 14 июня 2006 г. № 29).

Они безуспешно оспаривали отказ департамента в различных судебных инстанциях, включая Верховный Суд РФ. Напомним, ранее «АГ» сообщала о том, что Елизавете Михайловой в 2017 г. удалось добиться в районном суде удовлетворения своих требований, однако впоследствии апелляция отменила это решение.

Суды поддержали позицию департамента о том, что к жертвам политических репрессий должны применяться общие основания постановки москвичей на жилищный учет, закрепленные в Законе г. Москвы № 29.

Не увенчалась успехом и попытка обжалования отдельных положений Закона г. Москвы № 29 в административном судопроизводстве. Заявительницы настаивали, что оспариваемые положения противоречат ст. 13 Закона о реабилитации жертв политических репрессий как нормативного акта, обладающего большей юридической силой. Тем не менее Мосгорсуд отказался рассматривать иски по существу, апелляция поддержала отказ. В связи с этим женщины обратились в Конституционный Суд, где их интересы представляет руководитель судебной практики АНО «Институт права и публичной политики» Григорий Вайпан.

Жалобы заявительниц в КС получили отклик в юридическом сообществе. Как писала ранее «АГ», 11 апреля Совет при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека опубликовал
письмо Михаила Федотова на имя председателя Конституционного Суда Валерия Зорькина в поддержку вышеуказанных жалоб. Также сообщалось, что в поддержку заявительниц высказалось и международное общество «Мемориал», которое совместно со своим одноименным правозащитным центром направило соответствующее обращение на имя председателя КС РФ.

Доводы жалобы в КС

В своих жалобах заявительницы полагают ст. 13 Закона о реабилитации жертв политических репрессий неконституционной по трем основаниям.

Во-первых, она требует самостоятельного возвращения реабилитированных на прежнее место жительства. Согласно ей лица, утратившие жилье в связи с репрессиями, имеют право возвращаться для проживания в те местности и населенные пункты, где проживали до репрессий. Это право распространяется на членов семей и других родственников, проживавших совместно с репрессированными лицами до вынужденного переселения, а также на детей, родившихся в местах лишения свободы, в ссылке, высылке, на спецпоселении.

Во-вторых, данная норма не позволяет жертвам репрессий получить жилье в приоритетном порядке. Первоначальная редакция указанной статьи предоставляла такое право, однако с 1 января 2005 г. реабилитированные лица принимаются на учет и обеспечиваются жильем в порядке, предусмотренном законодательством субъектов РФ.

В-третьих, указанное положение позволяет субъектам РФ дополнительно ограничивать права реабилитированных в постановке на жилищный учет. В Москве, в частности, отсутствует специальный порядок постановки на учет и обеспечения жильем лиц, утративших его в связи с репрессиями. Подобные ограничения введены и в ряде других регионов, что порождает правовое неравенство граждан в зависимости от места проживания.

Как отмечается в жалобах, на практике это означает, что заявительницы должны самостоятельно вернуться в Москву, оформив там постоянную регистрацию, и только потом встать на жилищный учет. Однако, как полагают женщины, они лишились жилья в Москве из-за репрессий и не могут сами переехать в столицу на постоянное проживание, если власти предварительно не обеспечат их жильем.

Кроме того, Елизавета Михайлова дополнительно оспаривала ст. 13 Закона о реабилитации жертв политических репрессий в части понятия «вынужденное переселение», так как ранее КС подчеркивал, что репрессии наносят не только физический вред конкретному лицу, но и влекут тяготы и эмоциональные страдания членов его семьи, вынужденных уехать в место высылки вслед за супругами.

Оспаривая п. 3 ст. 7, п. 1 ч. 1 и ч. 2 ст. 8 Закона г. Москвы № 29, заявительницы отметили, что данные положения устанавливают общие требования к тем, кто хочет встать на жилищный учет в столице. Евгения Шашева дополнительно оспаривала п. 5 ст. 7 того же закона в отношении требования быть малоимущим. В отличие от семей других заявительниц, ее семья не является малоимущей по смыслу указанной нормы. Гражданка полагает, что это требование неприменимо к реабилитированным жертвам политрепрессий.

Указанные ограничения, по мнению заявительниц, противоречат идее реабилитации жертв политических репрессий, а обязанность восстановить нарушенные государством права не может зависеть от наличия или размера квартир, где они живут сейчас до переезда в Москву – в место проживания их родителей до репрессий.

Позиция заявительниц и их представителя

В своем выступлении в КС представитель заявительниц Григорий Вайпан поддержал доводы поданных ими жалоб. Он отметил, что КС РФ во второй раз рассматривает дело о жертвах политических репрессий. По его мнению, права таких лиц не защищены должным образом и по сей день, спустя 24 года после рассмотрения Судом первого дела еще в 1995 г. «Заявительницы всю свою жизнь прожили в ссылке и на сегодняшний день продолжают жить в ней», – подчеркнул он.

Со ссылкой на ряд положений международных актов Григорий Вайпан указал на необходимость возмещения заявительницам нанесенного им ущерба. По его словам, в ряде своих актов КС РФ уже сформулировал два принципа возмещения вреда жертвам политических репрессий. Согласно первому из них законные гарантии вытекают из признанного государством объема вреда, а права жертв политрепрессий стали защищаться Конституцией РФ и специальным законом. Второй принцип сводится к тому, что государство не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя обязательств в указанной сфере.

По мнению представителя заявительниц, федеральное законодательство и законы субъектов РФ на практике препятствуют фактическому возвращению жертв политических репрессий в места проживания их семей. В этой связи он просил признать неконституционными оспариваемые нормы.

В свою очередь две заявительницы рассказали Суду о прошлых необоснованных преследованиях своих близких со стороны государства, последующих жизненных неурядицах в этой связи и жизни с клеймом «врага народа». Третья женщина была настолько эмоционально взволнована, что не смогла продолжить свою речь.

Представители госорганов раскритиковали московское законодательство

В своем выступлении полномочный представитель Госдумы в КС Мария Беспалова признала, что проблема возвращения жертв политических репрессий к прежнему месту их проживания является одной из наиболее сложных. Она отметила, что предусмотренное ст. 13 Закона о реабилитации жертв политических репрессий право распространяется на самих репрессированных лиц и членов их семей. В свою очередь, Конституция РФ в ст. 52 охраняет права лиц, пострадавших от незаконных действий (бездействия) государства, предоставляя им доступ к правосудию и компенсацию ущерба. Такая обязанность государства вытекает также из резолюции Генеральной Ассамблеи ООН от 29 ноября 1985 г. № 40/34.

Мария Беспалова добавила: КС РФ неоднократно указывал, что реабилитация – это восстановление в утраченных гражданами социально-политических и гражданских правах, устранение всех ограничений, ранее применяемых к ним. Защита таких граждан возлагается как на РФ, так и на ее субъекты. Следовательно, регионы также должны осуществлять действенную защиту прав и свобод граждан, чьи права были нарушены. Обязательства по мере поддержке пострадавших от политических репрессий лиц являются расходными обязательствами субъектов РФ. При этом региональные нормативные правовые акты не могут противоречить федеральному законодательству.

В этой связи Мария Беспалова высказалась за конституционность ст. 13 Закона о реабилитации жертв политических репрессий. Вместе с тем она отметила, что законодательство субъектов РФ в некоторых случаях фактически блокирует исполнение указанного закона. Таким образом, Конституционный Суд вправе принять соответствующее решение о препятствии такому злоупотреблению.

В свою очередь полномочный представитель Совета Федерации Андрей Клишас полагает, что оспариваемая норма федерального закона сама по себе не нарушает права заявительниц, а содержит общий порядок предоставления гарантий подобным лицам. Он также не согласился с трактовкой представителем заявительниц смысла ст. 13 Закона о реабилитации жертв политических репрессий и назвал ее соответствующей Конституции РФ. По его мнению, органы государственной власти субъектов РФ самостоятельно определяют объемы таких гарантий.

Тем не менее Андрей Клишас пояснил, что закон г. Москвы не предусматривает особый порядок постановки на жилищный учет пострадавших от политических репрессий лиц. Региональное законодательство, подчеркнул он, должно содержать более конкретный механизм защиты прав вышеуказанных граждан.

Полномочный представитель Президента РФ Михаил Кротов в своем выступлении указал на отсутствие оснований для признания неконституционной спорной нормы федерального законодательства. В то же время он обратил внимание на то, что доводы о несовершенстве региональных законов заслуживают внимания. По его словам, Закон о реабилитации является специальным актом для защиты охраняемых Конституцией РФ прав, который предусматривает упрощенный порядок защиты интересов жертв репрессий. При этом первоочередной порядок предоставления таким лицам жилья не предусмотрен текущим законодательством РФ и регионов.

Михаил Кротов полагает, что региональным законодателям делегированы полномочия по разработке порядка постановки на жилищный на учет пострадавших от репрессий граждан, следовательно, им нельзя отказываться от них. Он выразил убежденность в том, что российская столица установила фактические ограничения в реализации заявительницами своих прав. Таким образом, власти Москвы вышли за пределы своих полномочий, а жертвы политических репрессий лишены возможности восстановления их нарушенных прав.

Полпред президента добавил, что численность жертв политических репрессий постоянно убывает по естественным причинам, в настоящее время их насчитывается всего лишь около 530 тыс. человек.

В Конституционном Суде выступили также три представителя московских властей. Так, представитель Мосгордумы Елена Сомина пояснила, что репрессированные получают жилье в столице в общем порядке. Приоритетное удовлетворение их требований, по ее мнению, нарушило бы права других лиц, поэтому Закон г. Москвы от 14 июня 2006 г. № 29 соответствует требованиям законодательства РФ, в том числе и жилищного.

Представитель мэра г. Москвы Владимир Ланда также высказался о том, что жалобы заявительниц не подлежат удовлетворению. По его словам, в российской столице проживает минимальное количество жертв политических репрессий. Он добавил, что именно отсутствие 10-летнего стажа проживания в столице послужило отказом для постановки на жилищный учет заявительниц. Тем не менее в своих жалобах они оспаривают малоимущность и обеспеченность жильем, которые предусмотрены ЖК РФ, но не применялись в их делах. Таким образом, гражданки просят запретить оценивать региональным органам их нуждаемость и малоимущность. Следовательно, они требуют установления отдельного льготного режима, не предусмотренного в отношении ни одной другой социальной группы, даже ветеранов ВОВ. В этой связи Владимир Ланда заключил, что оспариваемые нормы не противоречат Конституции РФ, а удовлетворение прав заявительниц нарушит права других нуждающихся граждан, включая инвалидов.

В свою очередь представитель Правительства г. Москвы Александр Санаев отметил, что вопросы защиты прав жертв политических репрессий находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов. Он с сожалением отметил, что к внеочередному порядку предоставления жилья не относятся другие заслуженные категории граждан в лице ветеранов ВОВ и ликвидаторов аварии на Чернобыльской АЭС. По его мнению, удовлетворение требований заявительниц повлечет нарушение прав других социально защищаемых категорий граждан.

В ходе заседания Григорий Вайпан и некоторые судьи КС РФ задали ряд вопросов представителям московских властей – в частности, относительно количества обращений о предоставлении столичного жилья жертвам политических репрессий. Опрашиваемые затруднились с ответом, сославшись на то, что некоторые данные есть в публичном доступе.

Далее возникла небольшая дискуссия между судьями Конституционного Суда и Михаилом Кротовым. На вопрос судьи Николая Бондаря о том, как обстоят дела в других регионах страны, полномочный представитель Президента РФ отметил, что российская столица обладает приоритетным статусом в сравнении с Анадырем. Он также сообщил, что на момент репрессий жертвы не обладали правом собственности на жилье, которое использовалось ими на условиях найма.

Николай Бондарь также задал вопрос Михаилу Кротову о практике Смоленской области по выплате единовременной денежной компенсации, насколько указанная мера согласуется с волей федерального законодателя. Полномочный представитель президента пояснил, что ему неизвестно о наличии судебных споров по данному региону, но обратил внимание на то, что стоимость столичного жилья слабо сопоставима с региональным жильем.

Полномочный представитель Правительства России Михаил Барщевский в своей эмоциональной речи принес извинения присутствующим в зале суда за выступления представителей московских властей. Он рассказал о репрессиях советской власти в отношении своих предков. «Государственная власть сломала жизни людям, а сегодня кто-то находит юридические “крючки”, что мы ни за что не отвечаем и мы тут ни при чем. Мы – власть сегодняшняя, и если мы не отвечаем за власть предшествующую, то задумайтесь, что будет с нашими потомками», – предостерег он.

Полномочный представитель Генпрокуратуры РФ Татьяна Васильева также признала, что права заявительниц нарушаются уже долгое время. Она с сожалением констатировала, что в рамках текущего разбирательства представители московских властей так и не ответили на вопрос о количестве обращений о предоставлении жилья и удовлетворении таких требований.

Татьяна Васильева отметила, что сама по себе оспариваемая ст. 13 Закона о реабилитации жертв репрессий не нарушает Конституцию РФ. При этом она полагает, что законодательство г. Москвы ограничивает право заявительниц на возврат в столицу. По ее словам, законодательство российской столицы должно носить компенсационный характер, поэтому оно не предполагает оценки жилищного, имущественного и финансового состояния заявителей. Полномочный представитель Генпрокуратуры РФ добавила, что законодательством субъектов РФ должен быть предусмотрен особый порядок предоставления таким лицам жилья. Она сочла, что КС должен защитить права заявительниц, выразив надежду на то, что это будет последнее заседание по указанному вопросу, а Суд поставит в нем точку.

Полпред Минюста России Мария Мельникова поддержала позицию о том, что закон г. Москвы не урегулирован должным образом, а потому он нарушает права заявительниц. Она также привела анализ решения подобных проблем в других регионах России.

Член СПЧ Наталья Евдокимова отметила, что поддержка жертв политических репрессий перенесена на бюджеты субъектов РФ, и констатировала наличие некоей неопределенности в региональном урегулировании. По ее словам, именно Россия ранее взяла на себя ответственность за восстановление прав реабилитированных лиц, об этом четко говорилось в преамбуле специального закона и его положениях. Потом государство передало указанные полномочия регионам, последние весьма неоднородны по своим признакам, некоторые из них являются регионами-донорами, а другие – реципиентами бюджетных дотаций.

Наталья Евдокимова положительно оценила факт поддержки других категорий граждан (например, многодетных), но отметила, что ни тем, ни другим государство не нанесло какого-либо ущерба, в отличие от жертв репрессий. Таким образом, она поддержала жалобы заявительниц.

В своем заключительном слове Григорий Вайпан пояснил, что заявительницы путем подачи жалобы в КС РФ добиваются исполнения обязательства, ранее данного государством. Их нельзя отождествлять с другими социально уязвимыми гражданами, разве что чернобыльцами. Он особо отметил, что обоим оспариваемым законам (как федеральному, так и московскому) присущи свои существенные недостатки. Следовательно, признание неконституционным только московского закона не будет эффективной мерой.

В своем финальном выступлении представитель мэра г. Москвы в очередной раз высказался за равный подход ко всем социальным группам в столице. Он подчеркнул, что у регионального законодателя имеется право на обеспечение жильем жертв политических репрессий, но отнюдь не обязанность.

Председатель КС РФ Валерий Зорькин сообщил, что решение будет принято позже в закрытом заседании.