КС разъяснил механизм взыскания судебных расходов с госорганов

Суд посчитал, что действующие нормы не в полном объеме обеспечивают реализацию прав граждан на судебную защиту и на возмещение судебных расходов

По мнению одного из адвокатов, частные лица не должны быть заложниками ситуации, при которой ущемлялось бы их право на возмещение судебных расходов. Другой считает, что позиция, сформулированная КС, является временным способом разрешения возникшей проблемы, поскольку окончательную точку в вопросе должен поставить законодатель. Третий указал, что проблема неисполнения судебных актов в нашей стране существует давно и на практике люди месяцами и годами не могут получить деньги от публичных образований, взысканные по решению суда.

15 июля Конституционный Суд вынес Постановление № 37-П, в котором признал неконституционными нормы, исключающие возможность исполнения судебного решения о возмещении судебных расходов с органа государственной власти, у которого отсутствует лицевой счет в органах Федерального казначейства, и постановил внести в действующее правовое регулирование соответствующие изменения.

История спора

Юрий Рейнхиммель обратился в дежурную часть МО МВД «Коммунарский», где задал вопросы относительно проверки его заявления о преступлении. В случае вынесения постановления об отказе в возбуждении уголовного дела он просил предоставить возможность ознакомиться с материалами проверки по электронной почте. Поскольку о результатах рассмотрения обращения ему не было сообщено и он так и не получил мотивированный ответ по существу, Юрий Рейнхиммель обратился с административным исковым заявлением в суд, в котором просил признать незаконным бездействие МО МВД «Коммунарский», связанное с нерассмотрением его обращения.

20 апреля 2017 г. решением Пресненского районного суда г. Москвы по делу № 2а-166/17 административный иск Юрия Рейнхиммеля был удовлетворен. Также дополнительным решением суда от 1 августа 2017 г. в его пользу с административного ответчика взысканы расходы по оплате услуг представителя в сумме 15 тыс. руб. На основании данного решения был выдан исполнительный лист, который вместе с надлежащим пакетом документов был направлен заявителем в Управление Федерального казначейства по г. Москве. Однако исполнительный лист был возвращен отправителю по причине того, что в органах Федерального казначейства отсутствуют лицевые счета МО МВД России «Коммунарский» г. Москвы.

6 октября 2017 г. Федеральное казначейство сообщило Юрию Рейнхиммелю о возможности как привлечения к субсидиарной ответственности главного распорядителя средств федерального бюджета (МВД России) на основании неисполненного исполнительного документа, так и изменения способа и порядка исполнения судебного решения путем возложения соответствующей обязанности на получателя бюджетных средств (УВД по ТиНАО ГУ МВД России по г. Москве).

Суды отказали в изменении способа исполнения решения

В марте 2019 г. Юрий Рейнхиммель обратился в суд с заявлением об изменении способа исполнения дополнительного судебного решения и просил возложить реализацию данного решения на УВД по ТиНАО ГУ МВД России по г. Москве. Определением Пресненского районного суда г. Москвы от 16 апреля 2019 г. в удовлетворении заявления было отказано, поскольку суд не выявил достаточных обстоятельств, затрудняющих исполнение решения. Апелляционным определением Московского городского суда от 8 августа 2019 г. решение первой инстанции оставлено в силе. Апелляция указала, что административным истцом фактически ставится вопрос о замене ответчика, т.е. об изменении решения суда, что на стадии исполнения решения не предусмотрено законом.

Второй кассационный суд общей юрисдикции оставил кассационную жалобу заявителя без удовлетворения. Определением судьи Верховного Суда РФ отказано в передаче кассационной жалобы заявителя для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам ВС.

Впоследствии в связи с отказом судов Юрий Рейнхиммель обратился с новым иском к МВД России, Министерству финансов Российской Федерации, ГУ МВД России по г. Москве, УВД по ТиНАО ГУ МВД России по г. Москве о взыскании солидарно судебных расходов в субсидиарном порядке на основании п. 10 ст. 242.3 Бюджетного кодекса РФ. Решением мирового судьи судебного участка № 100 района Якиманка г. Москвы от 14 июля 2020 г. в удовлетворении его требований было отказано. Судья отметил, что нет оснований для наступления как субсидиарной ответственности, так и солидарной ответственности. Он также сообщил, что истец вправе обжаловать решение суда первой инстанции либо обратиться в этот суд с заявлением о пересмотре по вновь открывшимся обстоятельствам. В свою очередь суды вышестоящих инстанций посчитали законным и обоснованным такое решение.

КС проанализировал механизм исполнения судебных решений по искам к публичным образованиям

В жалобе в КС Юрий Рейнхиммель указал, что он исчерпал все ординарные внутригосударственные способы защиты права на исполнение судебного акта о взыскании судебных расходов. По мнению заявителя, подп. 1 п. 3 ст. 158 и п. 10 ст. 242.3 БК РФ, а также ч. 1 ст. 358 КАС РФ не соответствуют Конституции, поскольку в системе действующего правового регулирования они не позволяют получить судебную защиту и предсказуемый правовой результат, соответствующий стандартам правовой определенности.

Юрий Рейнхиммель отметил, что в результате применения оспариваемых законоположений решается вопрос о порядке исполнения судебного решения о возмещении судебных расходов, присужденных решением суда по административному делу об обжаловании незаконных действий (бездействия) органа государственной власти (государственного органа), у которого отсутствует лицевой счет в органах Федерального казначейства.

Изучив материалы дела, Конституционный Суд указал, что федеральный законодатель обязан создать полноценный законодательный механизм реализации права на судебную защиту. Суд отметил, что общим правилом возмещения расходов, возникших при судебном разрешении правовых конфликтов, является компенсация их стороне, в пользу которой принято решение, за счет другой стороны, кроме случаев, когда предусмотрены основания возмещения этих расходов за счет бюджета.

Конституционный Суд разъяснил применительно к возмещению такого рода расходов правовые позиции. Так, Суд указал, что возмещение судебных расходов осуществляется той стороне, в пользу которой вынесено решение суда, и на основании того судебного акта, которым спор разрешен по существу (определения от 19 октября 2010 г. № 1349-О-О; от 21 марта 2013 г. № 461-О; от 22 апреля 2014 г. № 807-О).

В контексте взаимоотношений граждан и организаций с государством КС ссылается на ст. 53 Конституции РФ, обязывающую государство к возмещению вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Суд подчеркивает, что одновременно в этом проявляется и публично-правовой по своей значимости эффект, заключающийся в создании у участников соответствующих правоотношений стимулов к тому, чтобы не отступать от правомерного поведения, и тем самым – в снижении чрезмерной нагрузки на судебную систему (Постановление от 11 июля 2017 г. № 20-П).

КС обратил внимание, что Европейский Суд по правам человека в ряде своих решений указывал, что недопустимо, чтобы задержка в исполнении решения суда искажала саму суть права на суд, гарантируемого ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. «При этом, если речь идет об исполнении судебных решений, вынесенных по искам к органам публичной власти, государство во всяком случае не вправе ссылаться на недостаточность денежных средств как на основание неисполнения судебного решения», – отмечено в определении.

Как пояснил Суд, при избрании того или иного механизма исполнительного производства федеральный законодатель не может действовать произвольно, а должен руководствоваться целями обеспечения непротиворечивого регулирования отношений в этой сфере, создания для них стабильной правовой основы и не вправе ставить под сомнение конституционный принцип исполняемости судебного решения (Постановление от 14 июля 2005 г. № 8-П).

Конституционный Суд указал, что на данный момент Бюджетным кодексом РФ формально предусмотрены два порядка обращения взыскания на средства федерального бюджета:

• порядок для исполнения судебных актов по искам к РФ о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов или их должностных лиц (ст. 242.2 БК РФ);

• порядок предназначен для исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджета публичноправового образования по денежным обязательствам казенного учреждения (ст. 242.3 БК РФ).

КС отметил, что формально второй порядок может быть применен только в том случае, когда должнику в органе Федерального казначейства открыт лицевой счет как получателю средств федерального бюджета. Такой счет необходим для учета операций по исполнению расходов бюджета при вступлении казенных учреждений в экономические отношения, в том числе в целях материального обеспечения своей деятельности, но не при осуществлении органом государственной власти государственных полномочий от имени публично-правового образования. Порядок открытия и ведения таких счетов территориальными органами Федерального казначейства утвержден приказом этого ведомства от 17 октября 2016 г. № 21н.

Он также указал, что законодательством предусматривается возможность изменения порядка исполнения судебного решения о взыскании денежных средств с казенного учреждения путем привлечения к субсидиарной ответственности главного распорядителя средств бюджета. Однако КС пояснил, что такой вариант возможен только в случае возникновения обстоятельств, затрудняющих исполнение соответствующего судебного акта, а именно при недостаточности средств на счете получателя средств бюджета (казенного учреждения).

Истолковав положения действующего бюджетного законодательства правоприменительной практики, в том числе решения по делу Юрия Рейнхиммеля, Конституционный Суд заметил, что фактически отсутствует возможность исполнить судебные акты, вынесенные в отношении органа государственной власти. Исходя из этого, КС считает, что в системе действующего правового регулирования для взыскателя не обеспечена реализация в полном объеме его конституционных прав на судебную защиту и не гарантирована действительная возможность получить то, что ему причитается по судебному решению, которым установлено нарушение его прав.

Таким образом, КС сделал вывод, что оспариваемые положения по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой в системе действующего правового регулирования, не соответствуют Конституции в той мере, в какой они исключают возможность исполнения судебного решения о возмещении судебных расходов, присужденных решением суда в связи с признанием незаконными действий (бездействия) органа государственной власти (государственного органа), у которого отсутствует лицевой счет в органах Федерального казначейства. Суд постановил, что дело Юрия Рейнхиммеля подлежит пересмотру.

Конституционный Суд установил, что федеральному законодателю надлежит – исходя из требований Конституции РФ и с учетом основанных на ней правовых позиций Конституционного Суда РФ – внести в действующее правовое регулирование надлежащие изменения, вытекающие из данного постановления. До внесения указанных изменений в целях обеспечения в соответствии с действующим бюджетным законодательством исполнимости судебного акта по делу о взыскании судебных расходов суд должен изменять способ и порядок исполнения судебного акта и привлекать к субсидиарной ответственности вышестоящий по отношению к должнику орган государственной власти, имеющий лицевой счет в Федеральном казначействе.

Мнения экспертов «АГ»

Управляющий партнер ZHAROV GROUP, адвокат Евгений Жаров считает абсолютно правильным и справедливым постановление, в котором КС указал на нарушенную работу исполнения судебных актов. По его мнению, в таких спорах государство не может ссылаться на неисполнимость судебного решения: на то, что нет денежных средств, либо же на отсутствие механизма выплаты. «Это верная позиция, которой придерживается и Конституционный Суд, и Европейский Суд по правам человека. Иначе бы это была не норма, а “уловка-22” – ситуация, при которой органы государственной власти освобождались бы от какого-либо рода ответственности, при этом ставя частное лицо в абсурдное положение, когда у него есть право на компенсацию, но получить он ее просто не может», – заметил он.

Эксперт считает неверным то обстоятельство, что частное лицо не просто не может получить компенсацию, но и вынуждено тратить дополнительные временные и денежные ресурсы для достижения этой цели, когда оно уже победило в споре с государством, а нарушение его прав было подтверждено. В связи с этим, по мнению Евгения Жарова, позиция о возможности привлечения к субсидиарной ответственности вышестоящего по отношению к должнику органа государственной власти, имеющего лицевой счет в органах Федерального казначейства, оправдана, по крайней мере, до внесения необходимых изменений в бюджетное законодательство. «Частные лица не должны быть заложниками ситуации, при которой ущемлялось бы их право на судебную защиту, право на возмещение судебных расходов и на получение причитающегося по судебному решению», – заключил Евгений Жаров.

Адвокат, старший партнер, руководитель налоговой практики АБ «Бородин и партнеры» Алексей Пауль отметил, что постановление КС поднимает достаточно актуальный вопрос, поскольку дела о признании незаконными действий (бездействия) государственных органов достаточно распространены.

Адвокат указал, что последствием удовлетворения заявлений по таким делам является взыскание судебных расходов с соответствующих государственных органов. Однако, как пояснил Алексей Пауль, в таких ситуациях могут возникать нестыковки, связанные с различием между административно-правовым и бюджетно-правовым статусом таких органов. Эксперт подчеркнул, что, являясь полноценным участником административных отношений, государственный орган может не иметь некоторых возможностей в рамках бюджетно-правового регулирования, в том числе не иметь лицевого счета в Федеральном казначействе (как это было в рассмотренном споре).

По мнению Алексея Пауля, позиция, сформулированная КС, является временным способом разрешения возникшей проблемы: «Окончательную точку в вопросе должен поставить законодатель, видимо, путем внесения изменений как в БК РФ, так и в процессуальное законодательство. Изменение способа и порядка исполнения, предложенное КС РФ, фактически будет применяться по аналогии закона. Хотя, возможно, законодатель также выберет этот подход к урегулированию этих отношений».

Адвокат АП Республики Башкортостан Надежда Крылова заметила, что проблема неисполнения судебных актов в нашей стране существует давно. Эксперт поделилась, что в ее практике были случаи, когда доверители месяцами и годами не могли получить от органа публичного образования денежные средства, взысканные по решению суда. «Отказ и задержка в расчетах по исполнительному документу были связаны, как правило, с недостаточностью денежных средств у должника», – рассказывает Надежда Крылова.

Адвокат отметила, что на практике судьи очень часто при рассмотрении споров с участием Росреестра всегда выясняют мнение этого органа о необходимой и достаточной формулировке резолютивной части решения суда, с тем чтобы не возникло проблем с исполнением судебного акта. Соответственно, в последующем проблемы с органом государственной регистрации прав на недвижимость исключались.

По мнению Надежды Крыловой, Конституционный Суд достаточно подробно анализирует сложившуюся ситуацию, его правовое регулирование, после чего правильно и справедливо формулирует вывод, что для взыскателя не обеспечена реализация в полном объеме его конституционных прав на судебную защиту и на возмещение судебных расходов.

По словам адвоката, важность постановления КС и его значимость для многих граждан страны подтверждаются судебной статистикой. «Так, как следует из доклада председателя Верховного Суда РФ В.М. Лебедева, в 2020 г. судами общей юрисдикции рассмотрено 6 млн 997 тыс. административных дел, что больше на 33%, чем в 2019 г. Удовлетворено – 44% требований об оспаривании действий, бездействия, решений органов государственной власти, местного самоуправления и должностных лиц», – отмечает Надежда Крылова.