Дети жертв политических репрессий направили в КС жалобу в связи с неисполнением его постановления

В документе обращено внимание на отсутствие механизма обеспечения исполнения решений КС в случаях, когда федеральный законодатель бездействует и не вносит необходимых изменений

В комментарии «АГ» представитель заявителей в КС отметил, что проблема с исполнением постановления связана с тем, что правительство возражает против выделения дополнительного финансирования на жилье для «детей ГУЛАГа». Эксперты «АГ» подтвердили актуальность проблемы сроков внесения изменений в законодательство в связи с исполнением решений КС, указав, что парламент откладывает исполнение таких решений «в долгий ящик».

Как стало известно «АГ», 31 октября 19 детей жертв политических репрессий обратились с жалобой (есть у «АГ») в Конституционный Суд в связи с неисполнением его постановления, вынесенного в 2019 г.

КС вынес постановление о защите жилищных правах жертв политических репрессий

Напомним, 10 декабря 2019 г. Конституционный Суд РФ вынес Постановление № 39-П по делу о проверке конституционности ст. 13 Закона о реабилитации жертв политических репрессий и ряда положений Закона г. Москвы от 14 июня 2006 г. № 29 об обеспечении права жителей столицы на получение жилья. Тогда с жалобами в КС обратились Евгения Шашева, Алиса Мейсснер и Елизавета Михайлова, являющиеся жертвами политических репрессий. Они родились в высылке или спецпоселении, куда были отправлены их родители в 1930–1940-е гг. Заявительницы хотят получить жилье в Москве, где их родители проживали до репрессий. В 2017–2018 гг. они обращались с заявлениями о постановке их на жилищный учет в Департамент городского имущества г. Москвы, но получили отказ, который им не удалось оспорить в различных судах, равно как и не удалось обжаловать отдельные положения Закона г. Москвы № 29 в порядке КАС.

Рассмотрев жалобы, Конституционный Суд указал на необходимость установления специального нормативного обеспечения права реабилитированных лиц и членов их семей возвращаться в те местности и населенные пункты, где они проживали до применения к ним репрессий. Поскольку соответствующие правоотношения комплексно реализуются на территории нескольких субъектов РФ, то их правовое регулирование не может быть осуществлено только на уровне отдельно взятых регионов, а потому оно может быть предусмотрено только федеральным законом. Он разъяснил, что применение норм, устанавливающих порядок и условия предоставления жилья отдельным категориям граждан (в частности, в Москве), к детям жертв политических репрессий влечет фактическую невозможность возмещения им вреда в гарантированном государством объеме, в том числе в части осуществления их жилищных прав.

В связи с изложенным КС признал неконституционными оспариваемые нормы. Федеральному и региональным законодателям (в том числе законодательному органу Москвы) было предписано незамедлительно внести в действующее правовое регулирование соответствующие изменения. До этого лица, относящиеся к указанной категории граждан, включая заявительниц, принимаются на учет для обеспечения жильем без соблюдения условий, установленных жилищным законодательством для иных категорий граждан. КС постановил пересмотреть судебные дела заявительниц.

Федеральный законодатель так и не исполнил постановление

14 июля 2020 г. правительство внесло в Госдуму разработанный Минстроем законопроект № 988493-7 в целях защиты жилищных прав детей жертв политических репрессий. Проектом предлагается оставить жилищное обеспечение реабилитированных жертв политических репрессий, возвращающихся на прежнее место жительства, в ведении субъектов РФ.

Документ вызвал критику со стороны юристов, в частности Григорий Вайпан, представлявший заявительниц жалоб в КС, назвал законопроект «официальным саботажем» судебного акта Конституционного Суда. Он отметил, что поправки не предусматривают сроков обеспечения реабилитированных лиц жильем, не устанавливают источников финансирования этих мер за счет средств федерального бюджета. Законопроект был принят в первом чтении в ноябре 2020 г., а в январе 2021 г. документ был подготовлен ко второму чтению, дата которого так и не была назначена.

В мае 2021 г. Алиса Мейсснер, Елизавета Михайлова и Евгения Шашева обратились с письмом (есть у «АГ») на имя председателя Конституционного Суда Валерия Зорькина с просьбой содействовать исполнению ранее вынесенного в их пользу постановления. Они просили его обратиться от имени Суда в Госдуму и Правительство РФ с заявлением о необходимости незамедлительного исполнения Постановления № 39-П/2019 в полном объеме и поручить Секретариату Суда внести информацию о неисполнении вышеуказанного постановления в годовой информационно-аналитический отчет об исполнении решений КС РФ.

В октябре 2021 г. дети жертв политических репрессий обратились в Верховный Суд РФ с коллективным административным исковым заявлением об оспаривании бездействия Государственной Думы. Заявители просили суд признать незаконным неисполнение постановления КС и обязать Госдуму незамедлительно исполнить это постановление в полном объеме. Однако в принятии коллективного административного искового заявления было отказано.

Новая жалоба заявителей в КС

В новой жалобе приведены подробные сведения о каждом из заявителей, являющихся реабилитированными жертвами политических репрессий. Так, родители 12 из них подверглись депортации по национальному признаку, родители шестерых – были необоснованно осуждены по политическим мотивам, а родители двух – подвергнуты ссылке или высылке как члены семей «врагов народа». Семьи всех заявителей утратили жилые помещения по прежнему месту жительства в связи с репрессиями. При этом все они имеют право на обеспечение жилыми помещениями по прежнему месту жительства на основании ст. 13 Закона о реабилитации. Кроме того, в жалобе отмечается, что Евгения Шашева, Алиса Мейсснер и Елизавета Михайлова являлись заявителями по делу, которое завершилось принятием постановления КС.

Заявители подчеркнули, что с момента принятия постановления КС прошло почти три года и до настоящего времени федеральный законодатель не исполнил его. В документе отмечается, что внесенный в Госдуму в нарушение шестимесячного срока правительственный законопроект в действительности не соответствует постановлению и не позволит реабилитированным лицам реализовать свое право вернуться на прежнее место жительства.

Кроме того, в жалобе подчеркивается, что в сентябре 2020 г. в Госдуму был внесен альтернативный законопроект № 1024052-7 о внесении поправок в ст. 13 Закона о реабилитации жертв политических репрессий, который предусматривал однократное обеспечение реабилитированных лиц жильем по прежнему месту жительства за счет средств федерального бюджета путем предоставления им единовременной денежной выплаты на строительство или приобретение жилого помещения. Однако в ноябре 2020 г. Госдума отклонила его в первом чтении.

Как указано в жалобе, заявители также направляли многочисленные обращения руководству Госдумы с просьбой принять необходимый закон и гарантировать им возможность возвращения на прежнее место жительства, но на эти обращения они получали краткие бессодержательные ответы.

В жалобе поясняется, что в деле заявителей Верховный Суд обосновал отказ в принятии их коллективного административного искового заявления к Госдуме ссылками на оспариваемые положения ч. 2 ст. 79 Закона о Конституционном Суде и п. 1 ч. 1 ст. 128 КАС РФ. Положения ст. 6, п. 12 ч. 1 ст. 75 и ч. 4 ст. 79 Закона о Конституционном Суде были применены судьями первой, апелляционной и надзорной инстанций ВС опосредованно, путем отклонения доводов административного искового заявления, апелляционной и надзорной жалоб заявителей, которые были основаны на этих законоположениях и сопровождались ссылками на них.

Также Верховным Судом было фактически применено положение ч. 2 ст. 1 Регламента Госдумы. ВС, по сути, воспроизвел ее содержание, указав, что «процедура внесения законопроектов и их рассмотрение Государственной Думой <…> являются стадиями процесса законотворчества» и «вопросы о принятии федеральных законов, внесении в них изменений и дополнений относятся к исключительной компетенции органов законодательной власти», указали заявители.

«Кроме того, следует учитывать, что в настоящей жалобе ставится вопрос о нарушении конституционных прав и свобод положениями Закона о Конституционном Суде и других нормативных актов в связи с отсутствием механизма обеспечения исполнения федеральным законодателем решений Конституционного Суда. Такая проверка не может быть осуществлена ни каким-либо другим, кроме Конституционного Суда, внутригосударственным судебным органом, ни каким-либо межгосударственным органом. В такой ситуации отказ в принятии к рассмотрению жалобы заявителей означал бы отказ им в правосудии», – отмечено в жалобе.

Обращаясь к правовой позиции КС, изложенной в ряде его решений (определения от 21 мая 2015 г. № 1122-О, от 29 сентября 2015 г. № 1841-О, от 31 марта 2016 г. № 449-О-Р), заявители подчеркнули, что исполнение вступившего в законную силу постановления КС, которым закон или отдельные его положения признаны не соответствующими Конституции, не может осуществляться на основе сугубо формального подхода. Исполнение требует от компетентных госорганов принятия всех зависящих от них законных мер, направленных на реальное устранение и недопущение повторения выявленных КС отступлений от конституционного правопорядка и на обеспечение восстановления нарушенных конституционных прав лиц, являвшихся участниками конституционного судопроизводства, уточнено в документе. По смыслу правовой позиции, изложенной КС в Определении от 19 апреля 2001 г. № 65-О, органы законодательной власти не вправе допускать бездействие, направленное на сохранение в правовой системе нормативных положений, признанных не соответствующими Конституции.

В жалобе отмечается, что, вопреки приведенным конституционным нормам, оспариваемые нормативные положения не предусматривают механизма обеспечения исполнения решений КС в случаях, когда федеральный законодатель бездействует и не вносит необходимых изменений. Тем самым, по мнению заявителей, в системе действующего правового регулирования и по смыслу, придаваемому им сложившимся толкованием, оспариваемые нормативные положения ставят под сомнение конституционный принцип исполнимости решений КС РФ.

Кроме того, подчеркивается, что заявители по делу, которое завершилось признанием нормативного акта не соответствующим Конституции, лишены возможности оспорить бездействие Госдумы в порядке административного судопроизводства. К разбирательству в КС также неприменимы положения Закона о компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок. Заявители по делу в КС, добившиеся решения в свою пользу, не могут претендовать ни на какую компенсацию в связи с бездействием Госдумы.

Также указано, что восьмерым из 19 заявителей уже после принятия Постановления № 39-П/2019 было отказано в принятии на учет нуждающихся в жилых помещениях по прежнему месту жительства. Некоторые заявители на основании п. 3 резолютивной части указанного постановления были приняты на учет нуждающихся в жилых помещениях по прежнему месту жительства. Однако действующее законодательство предусматривает, что они должны быть определены в самый конец общей очереди.

«Согласно проведенному исследованию, в субъектах РФ, куда преимущественно намереваются возвратиться лица, указанные в ст. 13 Закона о реабилитации, прогнозируемый срок ожидания жилья в общей очереди составляет не менее 15 лет, а в ряде субъектов РФ достигает 25–30 лет. Самому старшему заявителю настоящей жалобы 90 лет, самому младшему — 65. С учетом преклонного возраста заявителей существующий порядок обеспечения их жилыми помещениями не позволит им дожить до возвращения на прежнее место жительства, либо к моменту, когда до них дойдет очередь, такой переезд будет для них фактически обессмыслен», – разъяснено в жалобе.

В связи с этой ситуацией заявители оспаривают конституционность ст. 6, п. 12 ч. 1 ст. 75, ч. 2 и 4 ст. 79 Закона о Конституционном Суде, п. 1 ч. 1 ст. 128 КАС РФ, ч. 2 ст. 1 Регламента Государственной Думы. По их мнению, эти нормативные положения не соответствуют Конституции в той мере, в какой они в системе действующего правового регулирования и по смыслу, придаваемому им сложившимся толкованием и правоприменительной практикой не предусматривают механизма обеспечения исполнения федеральным законодателем решений КС и тем самым не гарантируют внесения необходимых изменений или дополнений в нормативный акт, признанный не соответствующим Конституции, а также исключают рассмотрение судом общей юрисдикции административного искового заявления об оспаривании бездействия Государственной Думы, выразившегося в неисполнении решения КС.

Комментарий представителя заявителей

В комментарии «АГ» представитель заявителей жалобы Григорий Вайпан отметил, что проблема с исполнением постановления связана с тем, что правительство возражает против выделения дополнительного финансирования на жилье для «детей ГУЛАГа». «Поскольку тема вызывала и вызывает большой резонанс, законопроект и поправки к нему просто поставили на паузу. Оказалось, что парламент может вообще не рассматривать законопроект во исполнение постановления КС, и по действующим законам за это никто не несет ответственности. В любом случае мы продолжим добиваться исполнения постановления КС и скорейшего обеспечения жильем всех детей жертв политических репрессий», – поделился юрист.

Проблема исполнения постановлений КС РФ актуальна

Адвокат КА г. Москвы «Минушкина и партнеры» Анна Минушкина рассказала, что она и ее коллеги активно пользуются таким способом защиты прав доверителей, как обращение с жалобами в КС РФ о признании норм права противоречащими Конституции. «Требования, которые были указаны к законодателю, по нашим жалобам были выполнены, однако на это ушло довольно значительное количество времени. К примеру требования к законодателю, выраженные в Постановлении КС РФ от 20 октября 2016 г. № 20-П, фактически были исполнены только принятием Приказа Минздрава России от 19 ноября 2021 г.», – пояснила эксперт.

Анна Минушкина считает, что проблема исполнения постановлений КС РФ актуальна, однако, по ее мнению, в настоящем случае, вероятно, это связано с обстоятельствами конкретного дела. «Вопрос, связанный с улучшением жилищных условий реабилитированных граждан, является актуальным, затрагивает права многих лиц, связан с финансированием государством социальных программ. Полагаю, что данная жалоба может повлиять на рассмотрение законопроекта», – отметила эксперт.

Главный научный сотрудник Центра исследований проблем территориального управления и самоуправления Московского государственного областного университета, д.ю.н. Александр Чертков указал, что в целом решения Конституционного Суда выполняются системно и в полном объеме. Однако определенной проблемой остаются сроки их исполнения, когда требуется внесение изменений в законодательство. При этом эксперт подчеркнул, что проблема исполнения решений КС приобретает особую остроту в тех случаях, когда они связаны со значительными материальными выплатами и иными компенсациями заявителям, влекущими расходы различных уровней бюджетной системы РФ.

Александр Чертков считает, что в Постановлении № 39-П/2019 КС справедливо указал на необходимость установления на федеральном уровне специального нормативного обеспечения права реабилитированных лиц и членов их семей возвращаться в те местности и населенные пункты, где они проживали до применения к ним репрессий.

«Проблема сроков внесения изменений в законодательство в связи с исполнением решений КС имеет отчасти объективный характер и связана с длительностью правотворческого процесса. Отчасти остроту проблеме придает сложная социально-экономическая ситуация в стране, когда ресурсов для компенсаций просто не хватает. При этом нельзя не отметить и изменение подходов государства к решению различных социальных проблем. Если в 90-е годы прошлого века реабилитации жертв политических репрессий придавалось исключительное значение, то далее приоритеты государственной политики были скорректированы в пользу иных важных конституционных ценностей. Вся совокупность факторов существенно затрудняет решение рассматриваемой проблемы. Заявителям остается обращаться в суды, в т. ч. Конституционный Суд, а также в представительные органы, и добиваться реализации своих прав. Иные механизмы решения проблемы у них отсутствуют», – считает эксперт.

Доцент кафедры конституционного права РГУП, к.ю.н. Ольга Кряжкова обратила внимание, что проблема с исполнением Постановления № 39-П Суду известна. В информационно-аналитическом отчете об исполнении решений КС РФ за 2021 г. отражен факт бездействия федерального законодателя в этом вопросе и подчеркнуто, что обязанность разработать и внести необходимые законодательные изменения с него не снимается. Недавний доклад Правительства РФ о результатах мониторинга правоприменения тоже фиксирует это постановление КС РФ как неисполненное, заметила эксперт.

«Заставить парламент принять закон во исполнение решения КС РФ затруднительно. Трудность, в первую очередь, состоит в том, что не существует правового механизма, стимулирующего федеральный парламент исполнить установленную Судом обязанность. Уже в формулировках ст. 80 Закона о Конституционном Суде, регулирующей порядок действий госорганов и чиновников после постановления КС, мы видим противоречие. Для региональных законодательных собраний установлен 6-месячный срок на внесение изменений в признанный неконституционным закон субъекта РФ. Для палат Федерального Собрания аналогичного правила не предусмотрено. Есть только обязанность правительства внести в Госдуму законопроект не позднее чем через полгода после публикации постановления КС РФ. Тут трудно уловить логику. Однако, пользуясь этим пробелом, парламент откладывает исполнение судебных актов КС РФ в долгий ящик, и Постановление № 39-П – далеко не единственный пример», – прокомментировала Ольга Кряжкова.

По ее мнению, суть вопроса кроется в доверии людей к власти. «Одна ее часть в лице КС РФ восстанавливает нарушенные конституционные права граждан, а другая на это действие реагирует сначала слабо и неохотно, а потом вообще забывает, – считает Ольга Кряжкова. – А ведь речь в данном случае идет о социальных правах – тех самых, которые, судя по опросам общественного мнения, пользуются у граждан особым спросом и риторика защиты которых постоянно звучит в речах политиков. Если КС РФ рассмотрит по существу жалобу потомков репрессированных, есть шанс сдвинуть с мертвой точки системную проблему неисполнения постановлений КС РФ, от чего всем будет только лучше – и людям, и власти».