Вопросы юристу


КС выявил неопределенность действующего регулирования при изменении состава соучредителей СМИ

Суд указал, что КоАП определяет обязанность соучредителей СМИ вносить сведения об изменении их состава, однако он не предусматривает соответствующего регулирования в части установления достаточного срока для этого

КС выявил неопределенность действующего регулирования при изменении состава соучредителей СМИ

Одна из экспертов отметила, что Конституционный Суд напомнил про принципы юридической ответственности. Другая считает, что оспариваемая норма не только неконституционна, но и буквально ставит учредителей СМИ в менее выгодное положение по сравнению с любым из участников коммерческой организации. Третья обратила внимание, что проблема шире, поскольку подобные ситуации также случаются при ликвидации юрлица – учредителя СМИ или при необходимости внесения изменений в реестр СМИ по другим причинам.

9 ноября Конституционный Суд вынес Постановление № 47-П/2021, в котором указал на необходимость внесения изменений в ч. 1 ст. 13.21 КоАП РФ, которая нарушает конституционные права соучредителя СМИ.

Привлечение к административной ответственности

Елена Заболоцкая входила в состав соучредителей научно-технического журнала наряду с В. и С. Данный журнал, учрежденный в 1974 г., был зарегистрирован 14 апреля 2011 г. Роскомнадзором как периодическое печатное издание и выходил до февраля 2020 г. В настоящее время журнал существует как сетевое издание.

1 июля 2019 г. Роскомнадзор составил протокол об административном правонарушении по ч. 1 ст. 13.21 КоАП в отношении Елены Заболоцкой как учредителя журнала. Поводом послужило то, что в запись о регистрации журнала на дату проверки не были внесены сведения об изменении состава его соучредителей после смерти одного из них в январе 2016 г.

Постановлением мирового судьи судебного участка № 226 района Чертаново Южное г. Москвы от 24 июля 2019 г. Елена Заболоцкая была привлечена к административной ответственности в виде штрафа. В постановлении отмечалось, что она не осуществила перерегистрацию СМИ после смерти одного из учредителей, нарушив этим ст. 11 Закона о СМИ. Решение мирового судьи оставлено в силе судами апелляционной и кассационной инстанций (решение Чертановского районного суда г. Москвы от 1 октября 2019 г. и постановление Второго кассационного суда общей юрисдикции от 3 июня 2020 г.).

Впоследствии Елена Заболоцкая вновь привлекалась к административной ответственности в виде штрафа по фактам изготовления иных номеров журнала, в запись о регистрации которого не были внесены сведения об изменении состава соучредителей. При этом арбитражный суд, Суд по интеллектуальным правам и Верховный Суд (дело А40-126361/2017) решили, что отсутствие перерегистрации не является препятствием для изготовления и распространения журнала и права заявительницы при этом не нарушены.

Обращение в Конституционный Суд

В жалобе в КС Елена Заболоцкая указала, что перерегистрация журнала является добровольным актом, как и заключение договора с редактором и редакцией. При этом свобода заключения договора является элементом конституционного права гражданина и находится под защитой ст. 421 ГК РФ. Заявитель отметила, что законодательством не установлены сроки проведения перерегистрации и, соответственно, наказания за нарушения сроков не предусмотрено.

Елена Заболоцкая в жалобе пояснила, что, несмотря на ее просьбу, мировыми судьями не применялось наказание в виде конфискации предмета административного правонарушения (тиража журнала). «Только арест и последующая конфискация тиража могли бы пресечь дальнейшие незаконные действия “редактора”, но сотрудники Роскомнадзора отказывались применять действенные меры», – отмечала заявительница. Она указала, что ст. 13.21 КоАП применялась Роскомнадзором выборочно и наказанию подвергались не лица, изготавливающие и распространяющие печатное издание, а соучредитель, не признающий легитимность редакции или издателя.

Также Елена Заболоцкая подчеркнула, что при рассмотрении дел она просила признать протоколы об административном правонарушении незаконными, поскольку журнал издается и распространяется без ее согласия неизвестными ей гражданами. В подтверждение данного обстоятельства заявительница указала, что она пыталась через суд добиться запрета на изготовление и распространение журнала, однако ей в этом было отказано.

Елена Заболоцкая обратила внимание на то, что ее привлекают к ответственности за чужие деяния, вынуждая либо отказаться от прав учредителя, либо принудительно подписать договор с редакцией. По ее мнению, толкование ч. 1 ст. 13.21 КоАП судами и контролирующим органом позволяет виновным лицам издавать журнал, ставя в неравные условия стороны: первые оплачивали бы штраф из полученной прибыли, но учредитель платит деньги из личных средств.

Таким образом, она просила признать спорную норму неконституционной в той мере, в какой по смыслу, придаваемому ей правоприменительной практикой, она предусматривает административную ответственность учредителя СМИ за изготовление или распространение продукции СМИ, в запись о регистрации которого не внесены изменения, касающиеся состава соучредителей. Вместе с тем в силу законодательства о СМИ учредитель не имеет возможности препятствовать редакции и издателю в совершении указанных действий. Кроме того, заявительница просила отменить вынесенные по ее делу судебные решения.

КС проанализировал оспариваемую норму

Конституционный Суд напомнил, что меры административной ответственности и правила их применения должны не только отвечать характеру правонарушения, его опасности для защищаемых законом ценностей, но и обеспечивать учет причин и условий его совершения, личности правонарушителя и степени его вины (постановления КС РФ от 14 ноября 2019 г. № 35-П, от 27 февраля 2020 г. № 10-П, от 16 октября 2020 г. № 42-П и др.)

Суд указал, что, в силу того что СМИ, будучи формой периодического распространения информации, само по себе не может иметь каких-либо прав и нести обязанности, в том числе обязанность по внесению изменений в запись о его регистрации, законодатель возложил данную обязанность на его учредителей (ст. 8 и 11 Закона о СМИ). Ввиду этого с заявлением в Роскомнадзор о регистрации или о внесении изменений в запись о регистрации обращаются учредители СМИ.

КС отметил, что перечень документов, прилагаемых к заявлению, определен распоряжением Правительства РФ от 6 октября 2011 г. № 1752-р. Сроки же и последовательность административных процедур, проводимых Роскомнадзором, его территориальными органами и должностными лицами при регистрации СМИ и внесении изменений в запись о регистрации, определены его приказом от 17 мая 2019 г. № 100. КС напомнил, что Роскомнадзор также ведет реестр зарегистрированных СМИ по правилам, установленным его приказом от 21 ноября 2011 г. № 1036.

Конституционный Суд разъяснил, что в системе действующего регулирования изменение состава соучредителей СМИ может выражаться во введении в их число нового учредителя или учредителей либо в выходе (выбытии в связи со смертью либо в силу иных обстоятельств) учредителя или учредителей из числа соучредителей. Законом о СМИ, уставом редакции СМИ, договором или иным соглашением соучредителей может быть предусмотрено, что после смерти учредителя его права и обязанности никому не передаются, либо переходят к кому-либо из оставшихся учредителей, либо передаются иному лицу.

Конституционный Суд, ссылаясь на постановление Суда по интеллектуальным правам от 6 декабря 2019 г. с участием Елены Заболоцкой, указал, что применительно к изменению состава соучредителей в связи со смертью кого-либо из них сам факт смерти не является основанием для внесения соответствующего изменения в запись о регистрации СМИ. Вместе с тем КС подчеркнул, что данный факт влечет обязанность оставшихся соучредителей определить в соответствии с действующим регулированием окончательный вид произошедшего изменения состава соучредителей и известить об этом уполномоченный орган Роскомнадзора (ст. 7, 8, 10, 11, 18 и 22 Закона о СМИ; п. 2, 3 и 5 Административного регламента, утвержденного приказом Роскомнадзора от 17 мая 2019 г. № 100). Суд подтвердил, что неисполнение оставшимися соучредителями названной обязанности, притом что в период ее неисполнения осуществляется изготовление или распространение продукции СМИ, может влечь для них административную ответственность по ч. 1 ст. 13.21 КоАП.

Как заметил КС, конкретное дело Елены Заболоцкой показывает, что оспариваемое ею законоположение может быть интерпретировано как позволяющее привлечь к административной ответственности соучредителя на основании одного лишь факта изготовления или распространения продукции СМИ, в запись о регистрации которого не внесены сведения об изменении состава соучредителей, – без учета действий (бездействия), предпринятых как этим, так и иными соучредителями для исполнения соответствующей обязанности.

«Возложенная на соучредителей обязанность по внесению изменений в запись о регистрации СМИ, вызванных смертью кого-либо из них, предполагает установление достаточного срока (и правил его исчисления) для ее надлежащего исполнения. Однако ни оспариваемое законоположение, ни законодательство о СМИ не предусматривают соответствующего регулирования», – указал КС. Он заметил, что правила первичной регистрации СМИ, определенные ст. 8 и 9 Закона о СМИ, а также приказами Роскомнадзора от 21 ноября 2011 г. № 1036 и от 17 мая 2019 г. № 100, не закрепляют срок, который мог бы использоваться по аналогии в качестве срока исполнения оставшимися соучредителями упомянутой обязанности.

КС разъяснил, что в соответствии с ч. 4 ст. 15 Закона о СМИ в случае смерти лица, которое является учредителем СМИ, права и обязанности которого не перешли к редакции, регистрация СМИ утрачивает силу, а регистрирующий орган вносит в реестр соответствующую запись по истечении года с момента установления факта смерти. Однако такое предписание применимо лишь к случаю смерти единственного учредителя.

На основании изложенного Суд указал, что ч. 1 ст. 13.21 КоАП не отвечает общеправовому критерию определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы, а потому противоречит принципам юридической ответственности и требованиям Конституции. В связи с этим он предписал, что федеральному законодателю надлежит внести в действующее правовое регулирование надлежащие изменения, вытекающие из настоящего постановления.

Суд установил, что до вступления в силу соответствующих изменений допускается применение спорной нормы, но привлечение к ответственности возможно не ранее чем по истечении разумного срока с момента, когда о смерти учредителя стало известно или должно было стать известно привлекаемому к ответственности соучредителю, и при обязательном учете действий (бездействия) как этого, так и иных соучредителей средства массовой информации, предпринятых ими для исполнения данной обязанности.

Правоприменительные решения по делу Елены Заболоцкой, вынесенные на основании ч. 1 ст. 13.21 КоАП, КС постановил пересмотреть в установленном порядке.

Эксперты оценили выводы КС

Адвокат АК «Аснис и партнеры» Кира Корума указала, что КС РФ в данном постановлении напомнил о принципах юридической ответственности, а именно о справедливом наказании виновного, а также о принципе законности: «Привлечение к ответственности, а в данном случае к административной ответственности, может быть только при точном и неуклонном исполнении требований закона».

По словам эксперта, Закон о СМИ в действующей редакции и ч. 1 ст. 13.21 КоАП РФ допускают привлечение к ответственности лица за действия/бездействие третьих лиц, на которых оно не может оказать никакого влияния, что противоречит принципу наказания виновного. «Выявленные пробелы в Законе о СМИ не получилось преодолеть правоприменительной практикой, как показало дело Заболоцкой. Требуется устранение этих пробелов, в связи с чем КС РФ и дал указание законодателю изменить действующее правовое регулирование», – прокомментировала она.

Адвокат считает, что Конституционный Суд справедливо сам установил временное правовое регулирование, разъяснив правила применения оспариваемой нормы до принятия нормативного акта законодателем и устранения выявленного пробела в Законе о СМИ. «Привлечение учредителя СМИ к ответственности на основании ч. 1 ст. 13.21 КоАП возможно при обязательном учете действий этого и других учредителей», – заключила Кира Корума.

Как отметила юрист практики разрешения споров Lidings Эллина Изоткина, Конституционный Суд подчеркнул, что само по себе СМИ не может иметь какие-либо права и нести обязанности, в связи с чем вся ответственность за подачу или неподачу заявлений и передачу информации в Роскомнадзор ложится на учредителей. Именно эта дихотомия и вызвала пробел в Законе о СМИ, из-за которого один из соучредителей может быть фактически привлечен к административной ответственности за действия (бездействие) другого.

«Оспариваемая норма не только неконституционна, но и буквально ставит учредителей СМИ в менее выгодное положение по сравнению с любым из участников коммерческой организации», – выразила мнение Эллина Изоткина. Корпоративное законодательство предусматривает ряд работающих и живых норм, которые позволяют последовательно разрешить ситуации «дэдлока», пояснила эксперт. В то же самое время Закон о СМИ, напротив, такую ситуацию не только создает, но и не представляет оснований для ее урегулирования, считает она.

По мнению Эллины Изоткиной, позиция Конституционного Суда является логичной, обоснованной и направленной не только на устранение неконституционных положений, содержащихся в законодательстве о СМИ, но и на их унификацию с действующими положениями законодательства о юридических лицах.

Медиаюрист, руководитель проекта «Право в сети» Маргарита Ледовских считает, что постановление КС РФ, безусловно, актуально для СМИ, у которых несколько учредителей. Эксперт пояснила, что для научных СМИ оно особенно важно, поскольку у них, как правило, много учредителей, некоторые из которых или изначально включены в учредители номинально, или с течением времени утратили интерес к деятельности этого СМИ, соответственно, не считают необходимым тратить свое время и силы на прохождение каких-то процедур в Роскомнадзоре.

«Проблема действительно существует, и я сталкивалась с ней в своей профессиональной деятельности, когда проходила с клиентами “все круги ада”, чтобы заполучить на заявление в Роскомнадзор подпись другого учредителя СМИ, а также документы от него, чтобы сформировать в соответствии с законодательством пакет документов для внесения изменений в реестр», – поделилась Маргарита Ледовских.

По мнению эксперта, проблема шире, чем кажется, поскольку она связана не только с необходимостью внесения изменений в запись о регистрации СМИ в случае смерти кого-либо из учредителей и наложением штрафа за это. Маргарита Ледовских рассказала, что подобные ситуации случаются при ликвидации юрлица – учредителя СМИ или при необходимости внесения изменений в реестр по другим причинам, например когда научные СМИ должны добавить английский язык как язык, используемый в издании. «Меня радует постановление Конституционного Суда, поскольку не должно быть ситуаций, когда существуют пробелы и неопределенности в законодательстве, а они не просто существуют, а порождают наложение штрафов», – резюмировала Маргарита Ледовских.

Редакции «АГ» не удалось оперативно получить комментарий адвоката Владислава Регалина, представлявшего интересы Елены Заболоцкой в Конституционном Суде.

Метки записи:   , ,

Оставить комментарий

avatar
  
smilegrinwinkmrgreenneutraltwistedarrowshockunamusedcooleviloopsrazzrollcryeeklolmadsadexclamationquestionideahmmbegwhewchucklesillyenvyshutmouth
  Подписаться  
Уведомление о