Уточнены нюансы возмещения вреда при самовольном снятии плодородного слоя почвы для добычи песка

КС счел, что в таких делах суд обязан определить объем причиненного экологического вреда и способ возмещения вреда, позволяющий избежать чрезмерного ограничения экономической свободы и права собственности правообладателя участка земли

В комментарии «АГ» представитель заявителя в КС РФ отметил, что выводы Суда будут, в частности, способствовать более качественному рассмотрению споров арбитражными судами в сфере охраны окружающей среды. Как указал один из экспертов «АГ», КС подтвердил обязательность перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленности до начала освоения месторождения. Другой полагает, что благодаря выводам Суда привлекаемые к ответственности лица, добросовестно пользовавшиеся земельным участком и прошедшие обязательные административные процедуры, смогут уменьшать ее размер, определяемый расчетным способом и не всегда соразмерный реальным последствиям допущенных нарушений. Третий счел, что выводы КС могут стать основой для улучшения правоприменительной практики в сфере охраны окружающей среды и использования земельных ресурсов.

6 декабря Конституционный Суд вынес Постановление
№ 56-П по делу о проверке конституционности п. 1 и 3 ст. 76 Земельного кодекса, а также п. 1 и 3 ст. 77 Закона об охране окружающей среды.

Как сообщала «АГ», ранее ООО «Карьер Приморский» планировало начать разведку и добычу песка на арендуемом земельном участке Раздольненского песчаного месторождения. В 2021 г. предприятие начало обязательную процедуру перевода участка из земель сельхозназначения в земли промышленности после получения соответствующей лицензии. Согласованный и утвержденный проект рекультивации земель был направлен в Приморское межрегиональное управление Росприродназора. Впоследствии министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Приморского края согласовало техпроект разработки недр участка, а в марте оформило его горный отвод.

В январе 2022 г. общество, начиная подготовку к добыче песка, приступило к снятию и перемещению плодородного слоя почвы, хотя на тот момент перевод участка в категорию земель промышленности еще не был окончен властями Приморья. Это послужило основанием для привлечения предприятия в феврале и апреле 2022 г. к ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 8.6 «Порча земель» КоАП, тогда «Карьер Приморский» был оштрафован на 30 и 35 тыс. руб.

В марте Россельхознадзор предъявил предприятию иск о возмещении ущерба почти в 115 млн руб. за порчу сельскохозяйственной земли. Суд первой инстанции отказал в удовлетворении такого иска со ссылкой на то, что общество хотя и провело преждевременные работы по снятию почвы, на момент рассмотрения дела земельный участок уже был переведен в состав земель промышленности. Соответственно, отсутствует объект причинения вреда, а добросовестное поведение ответчика засвидетельствовано представителями разрешительной системы края. Однако апелляция отменила решение нижестоящего суда и удовлетворила иск, а суд округа поддержал ее постановление. Тем самым обе вышестоящие инстанции сочли, что осваивать участок сельскохозяйственного назначения для добычи полезных ископаемых можно было лишь после его перевода в состав земель промышленности.

В жалобе в КС «Карьер Приморский» указал, что п. 1 и 3 ст. 76 ЗК РФ, п. 1 и 3 ст. 77 Закона об охране окружающей среды противоречат Конституции в той мере, в какой они позволяют рассматривать снятие плодородного слоя почвы участка земли сельскохозяйственного назначения в качестве неправомерного действия, причиняющего вред окружающей среде, несмотря на последующий его перевод в категорию земель промышленности и наличие проекта рекультивации. Тем самым, как счел заявитель, спорные нормы допускают привлечение к ответственности в виде возмещения вреда окружающей среде в отсутствие самого ее компонента, подлежащего восстановлению, исключительно в карательных целях, они также приводят к возложению двойной ответственности в виде возмещения вреда одному и тому же объекту, поскольку после завершения работ по добыче полезных ископаемых предусмотрена рекультивация нарушенного земельного участка согласно указанным проектам.

Изучив материалы дела, Конституционный Суд отметил, что п. 1 и 3 ст. 76 ЗК РФ, п. 1 и 3 ст. 77 Закона об охране окружающей среды являются предметом его рассмотрения по этому делу в той мере, в какой в системе текущего регулирования на их основе решается вопрос о возмещении вреда окружающей среде правообладателем участка земли в связи со снятием с его поверхности плодородного слоя почвы с целью подготовки к добыче полезных ископаемых, разрешенной соответствующей лицензией, если эти действия произошли до того, как участок был переведен из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности.

В связи с этим, Суд напомнил, что эксплуатация природных ресурсов, их вовлечение в хозяйственный оборот наносят ущерб окружающей среде, а издержки на ее восстановление государством в условиях рыночной экономики покрываются за счет субъектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду. Публичная власть обязана сдерживать загрязнение окружающей среды, предупреждать и минимизировать экологические риски. Нюансы экологического ущерба предопределяют трудность или невозможность возмещения вреда в натуре и исчисления вреда, это говорит об условности оценки его размера. Кроме того, ущерб, нанесенный экологическим правонарушением, отличается сложностью его проявлений. Он включает в себя экологический вред окружающей среде, причиняемый здоровью человека вред, а также вред частной или публичной собственности.

Как пояснил КС, в силу п. 3 ст. 77 Закона об охране окружающей среды вред, причиненный окружающей среде юрлицом или ИП, возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии – исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды. В то же время п. 5 ст. 13 ЗК РФ возлагает на лицо, чья деятельность привела к ухудшению качества земель, в частности, в результате их загрязнения и нарушения почвенного слоя, обязанность обеспечить их рекультивацию. Согласно п. 1 и 3 ст. 76 этого Кодекса юрлица и граждане обязаны возместить в полном объеме вред, причиненный в результате совершения ими земельных правонарушений. Лицами, виновными в земельных правонарушениях или за их счет, осуществляется приведение участков земли в пригодное для использования состояние при их загрязнении, других видах порчи, самовольном занятии.

В свою очередь, заметил КС, п. 3 ст. 77 и абз. 2 п. 1 ст. 78 Закона об охране окружающей среды не допускают произвольного привлечения к имущественной ответственности, в том числе в отсутствие состава гражданского правонарушения. Цель ответственности за причинение вреда окружающей среде – достижение компенсации, восстановление ее нарушенного состояния, поэтому истец вправе выбрать способы возмещения вреда, в том числе предусмотренные ст. 1082 ГК РФ и ст. 78 Закона об охране окружающей среды. В свою очередь, суд с учетом конкретных обстоятельств дела, оценивая в каждом случае эффективность этих способов, вправе применить наиболее соответствующий этой цели. Возмещение вреда может происходить путем взыскания причиненных убытков и (или) возложения на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды (п. 13 и 17 Постановления Пленума ВС РФ от 30 ноября 2017 г. № 49 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении вреда, причиненного окружающей среде», Обзоры судебной практики ВС РФ № 3 (2018) и № 2 (2019)).

При этом перевод земельного участка сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности в целях добычи полезных ископаемых предполагает принятие уполномоченным органом соответствующего решения при наличии утвержденного проекта рекультивации земель и отсутствии законных препятствий. Перевод земель или земельных участков из одной категории в другую не допускается в случае установления законом ограничения такого перевода либо запрета на такой перевод, при наличии отрицательного заключения государственной экологической экспертизы, если ее проведение необходимо, и в случае установления несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительным документам. «С учетом этого положительное для заявителя разрешение ходатайства об изменении категории земельного участка не предрешено, что исключает возникновение подлежащего защите интереса, основанного лишь на его ожиданиях относительно перевода участка в другую категорию, а также не позволяет оценить как законные действия правообладателя участка, предпринятые исходя из той категории земель, в которую участок предполагается перевести, но противоречащие существующей до перевода категории», – заметил КС.

Со ссылкой на Обзор судебной практики по вопросам применения законодательства об охране окружающей среды, утвержденный Президиумом ВС РФ 24 июня 2022 г., Конституционный Суд, в частности, напомнил, если лицо, причинившее вред окружающей среде, впоследствии, действуя добросовестно, принимает меры, направленные на восстановление состояния окружающей среды, согласно утвержденному проекту рекультивации, в удовлетворении иска о возмещении вреда в денежной форме может быть отказано. При этом неэффективность и недостаточность рекультивационных работ, наличие трудновосполнимых или невосполнимых экологических потерь могут быть оценены только после завершения рекультивации, а если такие работы не завершены – по истечении установленного судом срока ее проведения.

КС также упомянул, что само по себе снятие плодородного слоя с участка сельскохозяйственного назначения вопреки такому целевому назначению – до изменения его категории, будучи нарушением установленного порядка, не может рассматриваться как правомерное действие, не влекущее вреда окружающей среде. Особые характеристики вреда, причиненного окружающей среде, не поддающегося в полной мере объективной оценке, в частности, по причине отдаленности во времени последствий правонарушения, влекут за собой и применение особого, условного метода определения его размера. В свою очередь, проведение одной только рекультивации не служит способом полного возмещения экологического вреда. Кроме того, восстановление участка земли, используемого в целях добычи полезных ископаемых, в соответствии с заранее разработанным проектом его рекультивации, является обязанностью землепользователя, она не является мерой его ответственности. Поэтому возложение на землепользователя обязанностей как провести рекультивацию земельного участка, так и возместить вред окружающей среде не свидетельствует о нарушении его прав.

При рассмотрении иска к землепользователю о возмещении вреда окружающей среде суд не ограничивается констатацией наличия состава правонарушения в момент причинения вреда и не может игнорировать последующую динамику правоотношений, оказывающую влияние на их существо, в частности исключающей или существенно снижающей вредоносность имевшего место нарушения норм права. «Выдача лицензии на добычу полезных ископаемых на определенном участке сама по себе не лишает возможности осуществления на нем сельскохозяйственной деятельности (например, если перевод участка в другую категорию не состоится) или возвращения его в категорию земель сельскохозяйственного назначения в будущем и подлежит учету при возложении судом на землепользователя обязанности возместить вред, причиненный окружающей среде снятием плодородного слоя почвы до перевода участка в другую категорию», – счел КС.

Он добавил, что причиняемый окружающей среде вред может заключаться как в ущербе плодородию конкретного участка, так и в утрате качества снятого с участка плодородного слоя почвы вне связи с возможностью использования участка в результате нарушения правил рекультивации земель, в том числе снятия и хранения почвы. В последнем случае невозможно использовать эту почву для улучшения плодородия иных земель. При разрешении вопроса о возмещении землепользователем вреда за снятие плодородного слоя с участка сельскохозяйственного назначения, если на момент принятия решения о возмещении вреда категория земель была изменена в соответствии с ранее полученной лицензией на добычу полезных ископаемых, нужно учитывать факт состоявшегося изменения категории земель, оценивать неблагоприятные последствия для окружающей среды, которые сохраняются после перевода земельного участка в категорию, допускающую снятие плодородного слоя. Если на момент рассмотрения судом дела о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, категория земельного участка изменена на такую, которая допускает снятие плодородного слоя, а плодородный слой сохранен для последующей рекультивации в соответствии с утвержденным проектом, суд может снизить размер возмещения вреда или освободить землепользователя от ответственности ввиду несоразмерности подлежащего взысканию с него возмещения последствиям нарушения целевого режима участка земли. Определение размера возмещаемого вреда не должно основываться исключительно на формальном применении Методики исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды.

Следовательно, заметил КС, оспариваемые нормы не противоречат Конституции, поскольку, предусматривая возмещение вреда окружающей среде правообладателем земельного участка сельскохозяйственного назначения в связи с самовольным снятием и перемещением им плодородного слоя почвы на участке с целью подготовки к добыче полезных ископаемых, разрешенной лицензией, им полученной, до перевода участка в иную категорию земель, они предполагают обязанность суда определить с учетом обстоятельств дела, в том числе с учетом состоявшегося на момент принятия решения суда изменения категории земель на участке в связи с указанной лицензией, объем причиненного экологического вреда и способ возмещения вреда, позволяющий избежать чрезмерного ограничения экономической свободы и права собственности правообладателя земельного участка.

Федеральный законодатель может усовершенствовать порядок принятия уполномоченными органами согласованных решений в сфере землепользования и недропользования, в том числе по переводу земель из одной категории в другую, а также внести изменения в природоохранное законодательство, уточняющие основания возмещения экологического вреда различными способами. В связи с этим КС распорядился пересмотреть судебные акты по делу заявителя, вынесенные в истолковании, расходящемся с их выявленным конституционно-правовым смыслом.

В комментарии «АГ» адвокат АП г. Москвы Виталий Мельгунов, представляющий интересы заявителя в этом деле, отметил вывод КС РФ о том, что судам необходимо определять размер причиненного экологического вреда и способ его возмещения с учетом конкретных обстоятельств дела, при этом суд не должен ограничиваться констатацией наличия состава правонарушения в момент причинения вреда и не может не учитывать последующей динамики правоотношений. «Выявленный конституционно-правовой смысл оспариваемых норм в этом постановления КС будет способствовать более качественному рассмотрению споров арбитражными судами в сфере охраны окружающей среды, дальнейшему развитию норм института возмещения вреда окружающей среде в целях обеспечения баланса публичных и частных интересов в сфере бизнеса и обеспечения права каждого на окружающую среду», – подчеркнул он.

Руководитель экологической группы сибирского офиса «Пепеляев Групп» Юлия Юрченко напомнила, что при получении лицензии недропользователь принимает на себя обязательства по освоению месторождения в установленные лицензией сроки, нарушение которых может привести к прекращению права пользования недрами в соответствии со ст. 20 Закона о недрах. «Недропользователь также должен соблюдать требования земельного законодательства, которым не предусмотрено использование земель сельскохозяйственного назначения для добычи полезных ископаемых до их перевода в категорию земель промышленности. При этом своевременному переводу земель могут препятствовать обстоятельства, которые не зависят от воли недропользователя, включая несвоевременное выполнение органами власти обязанностей по утверждению документации территориального планирования, или необходимость внесения изменений в такую документацию. С другой стороны, в случае начала работ по освоению месторождения, включая снятие плодородного слоя почвы, до перевода земель, существует высокий риск взыскания контролирующими органами денежной компенсации вреда окружающей среде», – отметила она.

По словам эксперта, Суд подтвердил обязательность перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленности до начала освоения месторождения. «При этом он указал на необходимость при разрешении вопроса о возмещении вреда за снятие плодородного слоя почвы с земельного участка сельскохозяйственного назначения учитывать следующие обстоятельства: факт состоявшегося изменения категории земель и оценку неблагоприятных последствий для окружающей среды, которые сохраняются после перевода земельного участка в категорию, допускающую снятие плодородного слоя. КС также указал, что определение размера возмещаемого вреда не должно основываться исключительно на формальном применении Методики исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды. С учетом изложенного, для минимизации рисков взыскания вреда недропользователям целесообразно после получения лицензии на недропользование незамедлительно выяснить наличие в документах территориального планирования муниципального образования сведений о горном отводе, при необходимости – обратиться в органы власти с заявлением о внесении таких сведений на основе полученной лицензии и утвержденного горного отвода. Помимо технического проекта на разработку месторождения полезных ископаемых также нужно подготовить проект рекультивации нарушенных земель и согласовать его с арендодателем земельного участка, при снятии почвенного слоя соблюдать требования по его сохранению для последующей рекультивации», – рекомендовала Юлия Юрченко.

Юрист IMPRAVO Владислав Воронов отметил, что КС вновь указал на необходимость исследования судами фактических обстоятельств конкретного дела по существу с учетом последующей динамики правоотношений сторон и на недопустимость установления одних лишь формальных условий применения нормы. «Так, поддержав позицию ВС РФ о том, что деятельность по добыче полезных ископаемых должна осуществляться не только на основании соответствующей лицензии, но и с учетом категории земель и их целевого назначения, изменение которого для целей недропользования не является предрешенным, КС признал противоправным преждевременное проведение работ по снятию почвы, однако допустил снижение размера ответственности землепользователя. Выводы Суда могут найти применение в иных спорах по возмещению вреда, причиненного окружающей среде, а привлекаемые лица, добросовестно пользовавшиеся земельным участком и прошедшие обязательные административные процедуры, с большей вероятностью смогут уменьшить размер своей ответственности, как правило определяемый расчетным способом и не всегда соразмерный реальным последствиям допущенных нарушений», – заключил он.

Адвокат, управляющий партнер ZHAROV GROUP Евгений Жаров полагает, что ключевые выводы КС РФ подчеркивают важность соблюдения конституционно-правового смысла норм, регулирующих использование земельных участков и охрану окружающей среды. «Признание оспариваемых норм не противоречащими Конституции РФ создает четкие рамки для правоприменительной практики. Это означает, что при оценке экологического вреда, причиненного в процессе использования земель сельскохозяйственного назначения, необходимо учитывать не только факты нарушения, но и изменения категории земель, что может существенно повлиять на размер возмещения ущерба. Общеобязательный характер выявленного конституционно-правового смысла исключает возможность произвольного толкования норм, что, в свою очередь, способствует единообразию судебной практики. Пересмотр судебных актов, вынесенных в противоречии с данным смыслом, также подчеркивает необходимость соблюдения правовых норм и принципов, что может привести к более справедливым решениям в подобных делах. Таким образом, данные выводы КС могут стать основой для улучшения правоприменительной практики в сфере охраны окружающей среды и использования земельных ресурсов», – заметил он.