ВС напомнил, что подлежит выяснению при оспаривании привлечения к административной ответственности

Суд выявил нарушение трех инстанций, признавших законность привлечения к ответственности за отсутствие разрешения на строительство, не проверивших, необходимо ли это разрешение вообще

По мнению одной из экспертов «АГ», в определении ВС разъяснено, какие обстоятельства подлежат выяснению судом и доказыванию при привлечении лиц к административной ответственности за осуществление строительных работ без получения разрешения на строительство. Другой заметил, что Верховному Суду пришлось исправлять «классическую» судебную ошибку в деле об оспаривании решений административных органов. Другой полагает, что определение – это хороший пример прецедентного административного эстоппеля, и при новом рассмотрении дело должно быть прекращено по причине отсутствия состава административного правонарушения.

21 марта Верховный Суд вынес Определение № 305-ЭС21-20655 по делу № А40-126531/2020 об оспаривании постановления о привлечении предприятия к административной ответственности за отсутствие разрешения на строительство, несмотря на то что имелся ответ уполномоченного органа, подтвердившего, что такое разрешение не требуется.

В июле 2020 г. 122-й отдел государственного архитектурно-строительного надзора Минобороны России оштрафовал ФКП «Управление заказчика капитального строительства Министерства обороны РФ» на 0,5 млн руб. по ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ за отсутствие у него разрешения на строительство при проведении строительно-монтажных работ на военном объекте. Предприятие оспорило постановление в Арбитражный суд г. Москвы.

Суд установил факт выполнения предприятием строительно-монтажных работ на объекте войсковой части для размещения опытного образца станции спутниковой связи без разрешения на строительство. Первая инстанция пришла к выводу, что в действиях предприятия имеется состав вменяемого правонарушения, а апелляция и кассация поддержали ее решение.

Рассмотрев кассационную жалобу предприятия, Верховный Суд заметил, что оно обращалось с заявлением о выдаче разрешения на строительство в отношении спорного объекта в Департамент строительства Минобороны, который отвечает за выдачу разрешений на строительство объектов обороны и безопасности военной инфраструктуры Вооруженных Сил. Однако 18 августа Департамент отказал предприятию, обосновав это тем, что получение разрешения на строительство не требуется согласно п. 4 ч. 17 ст. 51 ГрК РФ.

Экономколлегия ВС обратила внимание, что письмо Департамента было представлено в материалы дела при обращении в суд с заявлением об оспаривании постановления административного органа о привлечении предприятия к административной ответственности, однако первая и вторая инстанции фактически проигнорировали его. В свою очередь, окружной суд отклонил ссылку заявителя на это письмо, посчитав, что на момент рассмотрения административным органом дела об административном правонарушении и вынесения оспариваемого постановления отказ в выдаче разрешения на строительство спорного объекта предприятием получен не был.

Как указал Верховный Суд, письмо Департамента могло свидетельствовать о том, что разрешение на строительство в отношении спорного объекта не требовалось изначально: «Соответственно, то обстоятельство, что указанное письмо было получено после привлечения предприятия к административной ответственности по ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ, правового значения не имеет». В связи с этим ВС заключил, что вывод судов о наличии в действиях предприятия состава вменяемого административного правонарушения сделан без учета письма Департамента строительства Минобороны, а вопрос о необходимости получения предприятием разрешения на строительство спорного объекта ими не выяснялся. Таким образом, ВС отменил судебные акты нижестоящих судов и вернул дело на новое рассмотрение в АСГМ.

Старший юрист практики недвижимости юридической фирмы VEGAS LEX Марина Преображенская отметила, что в определении разъяснено, какие обстоятельства подлежат выяснению судом и доказыванию при привлечении лиц к административной ответственности за осуществление строительных работ без получения разрешения на строительство (п. 1 ст. 9.5 КоАП РФ). «ВС обоснованно направил дело на новое рассмотрение, поскольку суды нижестоящих инстанций не выяснили вопрос о необходимости получения разрешения на строительство. Пунктом 17 ст. 51 ГрК РФ определен перечень случаев, когда разрешение на строительство не требуется (например, для объектов вспомогательного назначения, некапитальных объектов и др.)», – пояснила она.

Старший юрист юридической фирмы Eversheds Sutherland Андрей Шубин отметил, что в рассматриваемом деле содержится классический пример судебной ошибки в делах об оспаривании решений административных органов. «В силу особенностей производства по данной категории дел суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме (ч. 7 ст. 210 АПК РФ). Это значит, что для правильного разрешения спора суд строго не ограничен требованием заявителя и аргументами в пользу его позиции, поэтому он фактически обязан тщательно проверить фабулу дела и законность решения административного органа, даже если сам заявитель упустил какие-либо огрехи в данном решении. В этом состоит одно из отличий этой категории дел от обычных коммерческих споров, где суд определяет обстоятельства, необходимые для правильного рассмотрения дела, на основании требований участвующих в деле лиц. На это обратил внимание ВС, указав, что вопрос о необходимости получения предприятием разрешения на строительство спорного объекта судами не выяснялся», – заметил он.

По словам эксперта, исходя из содержания судебных актов первой и апелляционной инстанций, требование заявителя действительно аргументировалось тем, что предприятие не является фактической стороной по госконтракту, а поэтому не может быть привлечено к административной ответственности за реконструкцию без разрешения. «О письме, разъясняющем, что разрешение на строительство не требовалось, заявитель упомянул лишь в кассации. Ознакомившись с контрактом, суды первой и апелляционной инстанций (а впоследствии и кассация) пришли к совершенно верному выводу, что аргумент заявителя противоречит самому контракту, а также нормам закона. Но суды не приняли во внимание и не проанализировали письмо, согласно которому реконструкция не требовала разрешения на строительство», – подчеркнул Андрей Шубин.

Он добавил, что нижестоящие суды также не задались вопросом, а требовалось ли вообще разрешение и не подпадает ли ситуация под исключения ч. 17 ст. 51 ГрК РФ: «Кассация хоть и упомянула письмо в своем постановлении, но, судя по всему, посчитала его нерелевантным лишь на том основании, что его дата была позже даты протокола об административном правонарушении, что, как верно указал ВС РФ, совершенно не имеет правового значения».

По мнению Андрея Шубина, в комментируемом определении ВС РФ имеет место точечное исправление судебной ошибки, допущенной в связи с нежеланием судов проверять все обстоятельства, имеющие значение для дела. «Верховный Суд напомнил, что дело действительно нужно рассматривать всесторонне и проверять все обстоятельства, не ограничиваясь лишь оценкой требований и аргументации заявителя. Для этого нужно уделять исследованию и оценке доказательств гораздо больше времени, что сделать объективно трудно или попросту невозможно, учитывая загруженность арбитражных судов», – отметил Андрей Шубин.

Адвокат, управляющий партнер АБ «Юг» Юрий Пустовит заметил, что письмо Департамента строительства Минобороны России о том, что для строительства объекта от предприятия не требуется получения разрешения, означает отсутствие его вины в административном правонарушении, поскольку в этом случае оно не могло осознавать противоправный характер строительства и не могло предвидеть его негативных последствий. «Установление наличия или отсутствия вины в административном правонарушении – это вопрос факта, а факты ВС РФ не устанавливает, поэтому он правомерно отменил вынесенные по делу судебные акты и направил дело на новое рассмотрение для выяснения вопроса о вине. При новом рассмотрении дело должно быть прекращено по причине отсутствия состава административного правонарушения ввиду отсутствия вины», – полагает эксперт.

По его словам, в этом деле проявил действие «административный эстоппель» – требование к органам публичной власти вести себя в отношениях с подвластными структурами последовательно и непротиворечиво. «Если компетентный орган власти занимает ту или иную официальную позицию, то в дальнейшем он либо другой орган не могут привлекать граждан или организации к ответственности за то, что они следовали этой позиции, даже если затем в суде выяснится, что позиция была объективно незаконной. В качестве общего принципа административный эстоппель в российском законодательстве не закреплен, хотя разговоры о необходимости это сделать ведутся давно. Есть лишь отдельные нормы, в которых он проявляет свое действие (например, п. 3 ч. 1 ст. 111 НК РФ, исключающий вину налогоплательщика за совершение налогового правонарушения, если он действовал в соответствии с разъяснениями налоговых органов). Комментируемое определение Верховного Суда – это хороший пример прецедентного административного эстоппеля, то есть не закрепленного в законе, но выработанного в судебной практике», – заключил Юрий Пустовит.