Власти обратили внимание на принудительные работы и домашнее насилие

Опубликован доклад о результатах мониторинга правоприменения в РФ за 2018 г., в котором особое внимание уделено вопросам профилактики преступлений, исполнения наказаний и реализации постановлений ЕСПЧ

По мнению одного из эксперта «АГ», выводы доклада объективны и основаны на достоверных сведениях о правоприменительных проблемах. Другой отметил малую эффективность в учете рекомендаций Европейского Суда, так как некоторые положения доклада в этой сфере полностью совпадают с аналогичными рекомендациями за 2014 г. Третий эксперт отметил, что выводы в части проблем исполнения наказаний в виде принудительных работ носят весьма актуальный характер.

26 ноября опубликован рассмотренный Президентом РФ доклад Правительства РФ о результатах мониторинга правоприменения в РФ за 2018 г. Доклад подготовлен Министерством юстиции и содержит результаты мониторинга выполнения решений Конституционного Суда РФ, Европейского Суда по правам человека, а также правоприменительной практики по различным отраслям права.

Особое внимание в документе уделено вопросам исполнения наказаний в виде принудительных работ, профилактике преступлений и правонарушений. Для сравнения, аналогичный доклад министерства за 2017 г., как ранее сообщала «АГ», был посвящен преимущественно вопросам коррупции.

Исполнение решений Конституционного Суда

В докладе сообщается, что с 1 января 1992 г. по 20 августа 2019 г. Конституционным Судом принято 253 постановления в соответствии с которыми нормативные акты полностью или частично признаны неконституционными либо из которых вытекает необходимость устранения пробела или противоречий в правовом регулировании. В 2018 г. было 20 таких постановлений, а истекший период 2019 г. – 13.

За это время исполнено было 222 постановления КС, при этом в 2018 г. - 17 постановлений, за истекший период 2019 г. - 13 постановлений. По состоянию на 25 августа требуется исполнение 28 постановлений Суда, по 19 из которым внесены соответствующие законопроекты в Госдуму либо поддержаны проекты федеральных законов, разработанные иными субъектами законодательной инициативы.

В настоящий момент ведется работа по реализации остальных постановлений Конституционного Суда.

Исполнение постановлений ЕСПЧ

Как следует из документа, Россия продолжает работу по совершенствованию собственного законодательства, исходя из практики Европейского Суда по правам человека. На рассмотрении в Госдуме находятся девять законопроектов, разработанных с учетом выводов Страсбургского суда. Отмечено, что в некоторых случаях заинтересованные госорганы не нашли оснований для внесения в законодательство дополнительных изменений, поскольку необходимые нормы в нем уже присутствуют - речь идет о правах ВИЧ-инфицированных иностранцев и апатридов на пребывание и проживание в РФ.

Продолжается проработка вопроса о достаточности принятых российскими властями мер по обеспечению участия лиц, отбывающих наказание в виде лишения свободы, в судебных заседаниях по рассмотрению их гражданских исков в контексте правовых позиций Европейского Суда.

Властям необходимо также исследовать проблему установления оснований и порядка возмещения государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) суда (судьи), а также определения подведомственности и подсудности таких дел. Будет изучен и вопрос о возможных способах реализации рекомендаций ЕСПЧ, изложенных в постановлении от 9 апреля 2019 г. «Томов и другие против России», о котором ранее сообщала «АГ».

Вместе с тем, для дальнейшей реализации вынесенных ЕСПЧ решений в отношении России ряду органов власти даны указания по законодательной деятельности. Так, при разработке проекта нового КоАП РФ Минюсту России рекомендовано отразить вопросы состязательности в производстве по делам об административных правонарушениях, а также установления возможности предоставления БЮП лицу, в отношении которого ведется такое дело. Ведомство также должно проработать вопрос о создании механизма, обеспечивающего достаточные гарантии беспристрастности судов, рассматривающих подобные дела, путем включения стороны обвинения (представителя прокуратуры или других госорганов) в процессы с устными слушаниями.

Минюсту, МВД, Минпросвещения во взаимодействии с Генпрокуратурой и Верховным Судом РФ дано поручение изучить вопрос о необходимости поправок в УПК РФ в части закрепления дополнительных процессуальных гарантий - по крайней мере, в объеме, предусмотренном для несовершеннолетних подозреваемых и обвиняемых. Это касается лиц, которые не достигли возраста уголовной ответственности и в отношении которых осуществляются проверки, задержания и доставление в правоохранительные органы и содержание в них в течение определенного времени (например, для проведения опросов).

Некоторые ведомства займутся исследованием необходимости проработки законодательства в части совершенствования процедуры обжалования иностранцами и апатридами решений о нежелательности их пребывания в РФ либо запрета их въезда по мотивам национальной безопасности. В целях реализации постановлений ЕСПЧ, объединенных в группу дел «Лашманкин», дополнительно будет проработан вопрос о достаточности принятых российскими властями мер с учетом актуальной практики Европейского суда.

Минюст России и ряд правоохранительных органов дополнительно рассмотрят возможность включения в УПК РФ норм о незамедлительном доставлении в суд задержанного лица, в отношении которого ранее было вынесено судебное постановление о заочном заключении под стражу, для рассмотрения с его участием вопроса о применении такой меры пресечения. Кроме того, нуждаются в проработке поправки в вышеуказанный Кодекс о том, что решение об экстрадиции не может быть принято, а принятое решение не подлежит исполнению до рассмотрения жалобы лица на отказ в предоставлении статуса беженца или временного убежища.

В рамках работы над проектом закона о предоставлении убежища в РФ будут проанализированы вопросы о наличии угрозы применения пыток, иного жестокого обращения в отношении лиц, подлежащих принудительному перемещению с территории РФ, и лиц, которые подали заявления о предоставлении статуса беженца и временного убежища. Не обойдут вниманием и автоматическое приостановление исполнения решений об административном выдворении, депортации, ином принудительном перемещении с территории России лиц, добивающихся временного убежища или обжалующих отказ в его предоставлении. Соответствующие корреспондирующие поправки планируется внести и в КоАП РФ.

Будет изучен вопрос о необходимости санкционирования прокурором проведения проверочной закупки и иных аналогичных ОРМ, а также введения регламентации и (или) уточнения содержания таких мероприятий. Речь идет о контролируемой поставке и проверочной закупке.

Профилактика правонарушений

Из доклада следует, что на федеральном и региональном уровнях принимаются нормативные правовые акты для предупреждения преступлений и иных правонарушений, а также для организации борьбы с преступностью, минимизации и ликвидации криминальных последствий.

Одной из форм профилактического воздействия является социальная адаптация, которая связана с помощью в трудоустройстве и налаживании бытовых условий лиц, оказавшихся в трудной жизненной ситуации. В их перечень не входят лица, освобожденные из учреждений уголовно-исполнительной системы. В этой связи, отмечена целесообразность решения такой проблемы на федеральном уровне, в том числе необходимость принятия федерального закона о социальной адаптации лиц, освобожденных из мест лишения свободы.

«Особое место в системе профилактики правонарушений занимают вопросы профилактики насилия в семье. Выявление такого рода преступлений и иных правонарушений, а также оценка реальных масштабов проблемы затруднены, поскольку зачастую пострадавшие не обращаются в правоохранительные органы», - указано в документе.

Дела, касающиеся семейного насилия, в настоящее время рассматриваются в рамках административного судопроизводства, однако административный штраф не является достаточным средством воздействия на правонарушителя. В этой связи, рекомендовано определить комплекс мер, направленных на снижение случаев насилия в семье. Кроме того, отмечена необходимость системной работы по раннему выявлению насилия в семье или угрозы его применения, расширения использования в ней современных технологий, подготовки достаточного количества квалифицированных специалистов.

Во всех случаях, когда преступление совершено в отношении несовершеннолетнего, судам следует рассматривать дела в общем порядке в целях всестороннего исследования обстоятельств, установления причин и условий его совершения, проведения последующей профилактической работы в отношении как осужденных, так и потерпевших. Образовательным организациям необходимо усилить работу для формирования законопослушного поведения несовершеннолетних, и их правового просвещения. Отдельного внимания заслуживает вопрос качества профилактической работы с неблагополучными семьями в случаях, когда преступление было совершено, в том числе родителями или родственниками.

Верховному Суду РФ также предложено рекомендовать судам более тщательно подходить к вопросу установления факта заглаживания причиненного вреда в отношении несовершеннолетних потерпевших, а также принимать решение о прекращении уголовного дела только с учетом мнения прокурора.

Исполнение наказаний в виде принудительных работ

В докладе отмечено, что в 2018 г. было принято два федеральных закона в целях совершенствования правового регулирования в сфере исполнения наказаний. Согласно одному из них, о котором ранее писала «АГ», неотбытый срок лишения свободы теперь можно заменить принудительными работами.

На сегодняшний день в 57 регионах страны создано 14 исправительных центров и 43 участка исправительных учреждений, функционирующих как исправительные центры, с общим лимитом наполнения 4116 осужденных. Однако из-за значительного роста количества судебных решений о применении наказания в виде принудительных работ, в исправительные центры стало поступать большое количество осужденных за тяжкие и особо тяжкие преступления с длительными сроками наказания. В этой связи, Верховному Суду рекомендовано обобщить практику применения такого вида наказания.

В докладе отмечено, что с 1 января 2020 г. вступают в силу поправки в УИК РФ, устанавливающие возможность привлечения к труду осужденных к принудительным работам и осужденных к лишению свободы с отбыванием наказания в колониях-поселениях. Наряду с этим Минюстом России подготовлен законопроект о внесении поправок в ст. 60 УИК РФ, предусматривающий порядок зачета времени содержания осужденного под стражей в качестве меры пресечения, следования в исправительный центр под конвоем и краткосрочных выездов в срок принудительных работ.

В ходе изучения правоприменительной практики дополнительно выявлен ряд проблем, связанных с реализацией такого вида наказания. «Как установлено ч. 2 ст. 53.1УК РФ, в случае если суд, назначив наказание в виде лишения свободы, придет к выводу о возможности исправления осужденного без реального отбывания наказания в местах лишения свободы, он постановляет заменить осужденному наказание в виде лишения свободы принудительными работами. Вместе с тем ряд статей Особенной части УК РФ не содержат такой санкции, как лишение свободы за предусмотренные ими преступления, при этом наказание в виде принудительных работ за такие преступления предусмотрены (например, часть 1 ст. 159.1, 159.2, 159.3 УК РФ). В настоящее время судами практикуется назначение принудительных работ без назначения лишения свободы», - отмечено в документе.

В докладе также отмечено, что Верховный Суд ориентировал суды на назначение принудительных работ исключительно как на альтернативу лишению свободы. В этой связи Минюсту России совместно с заинтересованными государственными органами следует проработать вопрос внесения в УК РФ изменений в части определения принудительных работ как самостоятельного вида наказания, без предварительного назначения лишения свободы.

С учетом категории преступлений, за которые назначаются принудительные работы, а также того, что суд при назначении данного наказания всесторонне оценивает личность осужденного и приходит выводу о возможности его исправления без реального отбывания наказания в местах лишения свободы, нецелесообразны ежедневные выездные проверки указанных лиц по месту пребывания вне УФИЦ. Также предлагается изменить порядок осуществления надзора по месту работы и вне пределов исправительного центра за осужденными, проживающими за пределами исправительного центра либо находящимися на стационарном лечении в бюджетных медицинских организациях.

Отмечена необходимость изменения ч. 4 ст. 173 УИК РФ, согласно которой паспорта, трудовые книжки и пенсионные документы осужденных хранятся в личном деле и выдаются осужденным только при освобождении. Однако осужденному к принудительным работам выдача паспорта требуется для трудоустройства, приобретения проездных документов, а также для решения иных социально-бытовых вопросов.

В деятельности исправительных центров возникают проблемы, связанные с отказами судов в удовлетворении ходатайств о заключении под стражу осужденных к принудительным работам, не возвратившихся в исправительный центр по истечении разрешенного срока выезда, а также самовольно оставивших ИЦ, место работы и (или) место проживания на срок свыше 24 часов. В этой связи, Минюст России совместно с Верховным Судом проработает вопрос внесения поправок в УПК РФ, касающихся наделения судов указанными полномочиями, а также корреспондирующих изменений в УИК РФ. Еще одним проблемным вопросом является перевод осужденных из одного исправительного центра в другой. Кроме того, отмечен ряд проблем, связанных с оказанием лечебно-профилактической помощи осужденным к принудительным работам.

«Остается актуальной проблема, касающаяся механизма стимулирования организаций к созданию рабочих мест для отбывания осужденными наказания в виде принудительных работ, - предоставления организациям, использующим труд осужденных, льгот по уплате налогов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах», - отмечено в докладе.

Иные вопросы

В докладе также упомянуты проблемы службы в МИДе России, туристской деятельности, оплаты труда, таможенного дела, территориального планирования, закупок для государственных и муниципальных нужд, государственной регистрации недвижимости, антимонопольного законодательства.

Некоторым из вышеуказанных сфер присущи различные проблемы правоприменительной практики, также разработаны рекомендации для соответствующих служб и субъектов законодательной инициативы.

Эксперты «АГ» прокомментировали содержание доклада

Адвокат АП Ставропольского края Нарине Айрапетян назвала выводы доклада объективными, в связи с тем, что они основаны на достоверных сведениях о правоприменительных проблемах. «Кроме того, интересными представляются рекомендации и выводы, по существу отражающие мнение экспертов и членов научного сообщества, общественных организаций», - отметила она.

По словам адвоката, в докладе упоминается общая типичная проблема, связанная с неполнотой перечня основных понятий, терминологической несогласованностью и противоречивостью интерпретации ряда понятий, неопределенностью формулировок отдельных правовых норм. Эти факторы, в свою очередь, негативно влияют на качество правоприменительной деятельности, обеспечение прав и законных интересов граждан.

Эксперт также обратила внимание на тему домашнего насилия, затронутую в докладе. «Системный анализ данных из различных источников, в частности судебной практики, позволил сформировать портрет "домашнего тирана", и выражены сомнения относительно адекватности мер ответственности к указанным лицам. В нем справедливо отмечена острая необходимость определения комплекса мер, направленных на снижение случаев насилия в семье, предусматривающих как совершенствование законодательства, так и оказание материальной и психологической поддержки таким семьям», - подчеркнула она.

Нарине Айрапетян также положительно оценила результаты мониторинга исполнения решений Конституционного Суда РФ, которые, по ее мнению, выглядят весьма внушающими. Также, по ее мнению, анализ данных по исполнению решений ЕСПЧ позволяет сделать вывод, что обжалование в Европейский Суд по-прежнему является эффективным механизмом для защиты нарушенных прав и законных интересов граждан и юридических лиц. «Эффективность заключается, разумеется, не в вопросах материальных компенсаций за то или иное нарушение прав, а в возможности последующего пересмотра дел», - отметила адвокат.

Советник ФПА, адвокат АП г. Москвы, доцент кафедры уголовно-процессуального права МГЮА Сергей Насонов отметил, что отдельный сегмент доклада отражает исполнение государством-ответчиком постановлений ЕСПЧ в части реализации мер "общего характера", направленных на исключение предпосылок нарушений норм Конвенции, чтобы избежать их многократного дублирования. По его мнению, значение подобных поправок в законы и подзаконные акты чрезвычайно важно, поскольку если предпосылки нарушения конвенционных норм кроются в неопределенности, пробельности, противоречивости закона - устранение этих нормативных дефектов снизит риски подобных нарушений Конвенции в будущем.

«Согласно докладу в настоящее время разработаны и продолжают разрабатываться несколько законопроектов, направленных на реализацию в законодательстве РФ подходов ЕСПЧ, высказанных в постановлениях 2012-2018 гг. (по делам, связанных с нарушениями ст. 5 Конвенции при заключении под стражу, продлении срока содержания под стражей, условиями пребывания в СИЗО и т.д.), - отметил эксперт. Он выразил надежду, что такие поправки усилят гарантии прав лиц, к которым применена указанная мера пресечения (например, по делу «Ананьев и другие против РФ» суду рекомендуется выяснять степень заполненности СИЗО перед принятием решения о заключении обвиняемого под стражу).

Сергей Насонов назвал интересными рекомендации ориентироваться на позиции ЕСПЧ, обеспечивающие право на защиту, при разработке нового КоАП РФ. «Вместе с тем, нельзя не отметить, что в определенной части положения доклада за 2018 г. полностью совпадают с аналогичными положениями такого же доклада за 2014 г., что свидетельствует о недостаточной эффективности реализации позиций ЕСПЧ в законодательстве РФ», - отметил адвокат. – Тогда на ряд ответственных ведомств возлагалась задача проработке основных подходов к решению вопросов, касающихся установления оснований и порядка возмещения государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) суда (судьи), а также определения подведомственности и подсудности соответствующих дел, в целях реализации ряда постановлений ЕСПЧ. Поскольку аналогичная задача отражена и доклада за 2018 г., по всей видимости, за четыре года прогресс в этом вопросе не был достигнут».

Юрист, общественный помощник уполномоченного по правам человека Пермского края Сергей Трутнев назвал выводы доклада относительно принудительных работ весьма любопытными. «Проблема надзора в колониях-поселениях носит весьма серьезный характер, там обычно трудятся злостные неплательщики алиментов или же лица, осужденные за ДТП. Следует иметь в виду, что людей в колониях-поселениях нет, они фактически живут и работают на делянках и удаленных участках. Никакого контроля за такими лицами нет, у них действует своя особая система управления, которую устанавливают сами осужденные или же организация, привлекающая их к труду», - отметил он.

Юрист похвалил предложение о том, что организации, привлекающие осужденных к труду, обязаны обеспечивать им условия в соответствии с трудовым законодательством с учетом особенностей, установленных уголовно-исполнительным законом. «Тем не менее, эта фраза, носящая пока что декларативный характер, должна подкрепляться конкретной нормой права, но она отражает правильное направление мысли - отметил он. – Однако эта инициатива крайне невыгодна предприятиям, которые будут привлекать к труду самый неэффективный контингент осужденных».

Эксперт отметил актуальность оказания медицинской помощи осужденным, трудящимся на исправительных работах. «Такие правоотношения находятся под пристальным вниманием ЕСПЧ и комитетов ООН, поэтому они также нуждаются в корректировке», - заключил Сергей Трутнев.