Сведения о вспомогательных видах разрешенного использования участка предлагается не указывать в ЕГРН

В Госдуму внесен законопроект, разработанный во исполнение соответствующего постановления Конституционного Суда и призванный устранить противоречия в практике привлечения к ответственности за нецелевое использование земли

Один из экспертов «АГ» подчеркнул актуальность законопроекта, разработанного для урегулирования узкого, но тем не менее важного для практики вопроса. По мнению другой, предложенные комплексные поправки устраняют двусмысленность в понимании норм ст. 7 ЗК РФ и ст. 8 Закона о госрегистрации недвижимости и однозначно определяют, что внесение в ЕГРН сведений о вспомогательных видах разрешенного использования не требуется.

19 апреля в Госдуму внесен правительственный проект
поправок в ст. 7 Земельного кодекса РФ и ст. 8 Закона о госрегистрации недвижимости (законопроект № 1153910-7), разработанный во исполнение Постановления
Конституционного Суда РФ от 16 октября 2020 г. № 42-П, о котором ранее писала
«АГ».

Напомним, данным постановлением Суд признал неконституционной ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, устанавливающую административную ответственность за использование земельных участков не по целевому назначению или невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для такого использования.

Как следовало из жалобы Маргариты Анциновой в КС, в августе 2007 г. начальник отдела государственного земельного надзора, геодезии и картографии Управления Росреестра по Забайкальскому краю оштрафовал ее на 10 тыс. руб. по ч. 1 ст. 8.8 КоАП. Поводом послужил факт содержания заявительницей жалобы домашнего скота (кур, уток, свиней и коз) на двух участках, отнесенных к категории земель населенных пунктов (зона застройки индивидуальными жилыми домами «Ж-3»). Контролирующий орган счел, что тем самым женщина нарушила требования Классификатора видов разрешенного использования земельных участков, утвержденного Приказом Минэкономразвития от 1 сентября 2014 г. № 540, поскольку на землях, предоставляемых для индивидуального жилищного строительства, не предусмотрено содержание сельскохозяйственных животных.

Маргарита Анцинова пыталась оспорить решение в различных судебных инстанциях, включая Верховный Суд РФ, которые сочли, что фактическое изменение собственником (правообладателем) разрешенных видов использования участка невозможно без уведомительного отражения в ЕГРН.

Проанализировав судебную практику, Конституционный Суд подчеркнул, что суды общей юрисдикции и арбитражные суды по-разному понимают порядок и условия реализации собственником (правообладателем) участка предоставленного ему права самостоятельного выбора вспомогательного вида разрешенного использования земли. В свою очередь, у Госдумы, Совета Федерации и Президента РФ нет единства в вопросе о необходимости внесения в ЕГРН сведений о вспомогательных видах разрешенного использования участка по инициативе собственника или правообладателя.

«Но если исключающие друг друга варианты толкования одной и той же нормы (продиктованные помимо прочего различиями в ее понимании при сопоставлении с другими нормами) оказываются не лишенными разумного юридического обоснования, укладывающегося в конституционные рамки законодательной дискреции, а единая судебная практика применения такой нормы не сформирована, уяснить ее действительное содержание даже с помощью обращения к конституционным целям и принципам удается не всегда. В подобной ситуации наиболее корректным способом выявления подлинного смысла и значения установленного законодателем правового регулирования является – в силу принципа разделения властей – законодательное уточнение нормативных положений, неясность (неоднозначность) которых, неустранимая средствами юридического, в том числе конституционно-правового толкования, создает непреодолимые препятствия для полноценного обеспечения равенства перед законом и судом в процессе их применения», – отмечалось в постановлении.

В итоге КС постановил пересмотреть дело заявительницы. Кроме того, федеральному законодателю рекомендовалось внести изменения в соответствующее правовое регулирование.

Проектом поправок абз. 2 п. 2 ст. 7 ЗК предлагается дополнить формулировкой о том, что вид или несколько видов разрешенного использования земельного участка считаются установленными в отношении такого объекта со дня внесения соответствующих сведений в ЕГРН. Внесение в Реестр сведений о вспомогательных видах разрешенного использования участка не потребуется. В Законе о госрегистрации недвижимости, соответственно, предлагается предусмотреть следующую ситуацию: если в ЕГРН отсутствуют сведения о виде разрешенного землепользования и (или) о таком земельном участке, то видом его разрешенного использования будет считаться вид, указанный в правоустанавливающем документе, выданном до дня вступления в силу Закона о госрегистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Как указано в пояснительной записке, ни Земельный, ни Градостроительный кодексы не обязывают лицо, использующее участок не только в соответствии с основным видом разрешенного использования, указанным в ЕГРН, но и в соответствии со вспомогательным видом разрешенного использования, уведомлять о своем решении органы публичной власти. Это, в частности, подтверждается отсутствием в правилах землепользования и застройки и других НПА положений, закрепляющих порядок исполнения такой обязанности. В то же время обязанность собственника (правообладателя) вносить сведения о выбранных им видах разрешенного использования принадлежащего ему участка в ЕГРН может быть установлена из взаимосвязанных положений ч. 5 ст. 8 и п. 3 ст. 13 Закона о госрегистрации недвижимости.

«В целях устранения указанной правовой неопределенности, влияющей в том числе на правоприменительную практику при привлечении правообладателей земельных участков к административной ответственности, законопроектом предлагается внести в Земельный кодекс РФ и Федеральный закон "О государственной регистрации недвижимости" изменения, устанавливающие прозрачные правила, предусматривающие необходимость внесения в ЕГРН сведений о видах разрешенного использования», – отмечается в пояснительной записке.

Партнер юридической фирмы «БИЭЛ» Николай Сапожников
в комментарии «АГ» отметил актуальность законопроекта, разработанного для урегулирования узкого, но тем не менее важного для практики вопроса. «Этот вопрос, изначально до конца не урегулированный в законодательстве, затем не был нужным образом прояснен в п. 1 Обзора
практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка (утвержден Президиумом ВС РФ 14 ноября 2018 г.). В итоге отсутствие единообразия практики привело к появлению Постановления
КС № 42/2020. Законопроектом, наконец, предлагается зафиксировать на законодательном уровне положение о том, что внесение в ЕГРН сведений о вспомогательных видах разрешенного использования земельного участка не требуется», – пояснил он.

По мнению эксперта, такое предложение стоит приветствовать, так как при четкости его формулировки вариантов для иного истолкования правоприменительной практикой быть не должно. «Это тем более хорошо, что в Постановлении № 42-П/2020 КС не исключал иного решения данного вопроса, упрекая законодателя лишь в отсутствии ясности, но не ограничивая в вариантах регулирования. Вместе с тем одновременно предлагается закрепить в ЗК положение о том, что вид или несколько видов разрешенного использования считаются установленными в отношении земельного участка со дня внесения сведений об этом виде (видах) в ЕГРН. То есть проводится дифференциация между основным и вспомогательными видами землепользования», – подчеркнул Николай Сапожников. Также он добавил, что в настоящее время возможен другой подход, отражающийся в том числе на вопросах налогообложения (см. Апелляционное определение
Судебной коллегии по административным делам ВС от 7 ноября 2018 г. № 5-АПГ18-101).

В заключение эксперт заметил, что законодатель предусматривает разрешение различных ситуаций, которые встречаются в практике, одновременно ориентируя правообладателей регистрироваться в ЕГРН и следить за достоверностью его сведений.

Юрист Содружества земельных юристов Юлия Максимкина убеждена, что законопроект однозначно поможет устранить дихотомию, сложившуюся в правоприменительной практике. «Кроме того, его принятие позволит в полной мере реализовать принцип правовой определенности, который красной нитью проходит в Постановлении КС № 42/2020», – считает она. Дело в том, пояснила эксперт, что Конституционный Суд акцентирует внимание на том, что законодатель, легализуя такие нормы в сфере правового регулирования юридической ответственности, обязан заботиться о надлежащей степени их четкости (ясности), позволяющей заинтересованному лицу посредством обращения к нормативному материалу, содержащемуся в иных правовых актах, соотносить с ними свое поведение (как дозволенное, так и запрещенное) и предвидеть вызываемые им последствия.

По мнению эксперта, предложенные комплексные поправки устраняют двусмысленность в понимании норм ст. 7 ЗК и ст. 8 Закона о госрегистрации недвижимости и однозначно определяют: внесение в ЕГРН сведений о вспомогательных видах разрешенного использования не требуется. «Закрепленное правило наделяет правообладателей земельных участков правовыми гарантиями защиты, исключает возможное злоупотребление в этой части со стороны контрольных и надзорных органов. Кроме того, внесение изменений не создает дополнительных финансовых и временных обременений как для уполномоченных госорганов, которые отвечают за процедуру установления и актуализации сведений о видах разрешенного использования, так и для правообладателя участка, который добросовестно использует его в соответствии с целевым назначением и установленным в градостроительном регламенте вспомогательным видом разрешенного использования», – подытожила Юлия Максимкина.