КС выслушал доводы о тонкостях охоты коренных малочисленных народов Севера

В своем решении Суд разъяснит, может ли один член общины КМНС добывать биоресурсы на всех жителей общины

В ходе судебного заседания представители органов государственной власти сошлись во мнении, что оспариваемая норма соответствует Конституции, однако требует разъяснений в связи с содержащейся в ней неопределенностью.

16 апреля КС рассмотрел жалобу на неконституционность положений ст. 19 Закона об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов, которой регламентирована охота в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности.

История дела

Как ранее писала «АГ», на территории Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района Красноярского края, на которой проживают семейные родовые общины, установлена квота, согласно которой в течение года каждый член общины имеет право добыть восемь особей дикого северного оленя. При этом часть мяса добытых оленей реализуется для обеспечения некоторых вопросов жизнедеятельности (учеба детей, здоровье, покупка продуктов, оружия, патронов, топлива и т. д.).

В 2014 г. Геннадий Щукин, являясь президентом районной Ассоциации общественных объединений коренных малочисленных народов Севера (КМНС), в силу имеющихся у него юридических знаний разъяснил представителям общин, что в соответствии с действующим правовым регулированием, отражающим гарантии КМНС, каждый член общины имеет право добыть без каких-либо разрешений восемь оленей. При этом общины вправе поручить охоту одному или нескольким ее членам в объеме, рассчитанном на них всех. Геннадий Щукин исходил из того, что в ином случае соответствующих гарантий будут лишены те члены КМНС, которые не имеют охотничьего билета, не имеют возможности охотиться по малолетству, состоянию здоровья, в силу традиционного разделения хозяйственной деятельности или в силу других объективных причин. Делегирование права добычи биологических ресурсов уполномоченным охотником за других членов общины касается только возможности самой по себе добычи, а не распоряжения продуктами охоты, в связи с чем исключаются какие-либо риски, связанные со злоупотреблением правом.

В последующем в отношении Геннадия Щукина было возбуждено уголовное дело. Приговором Дудинского районного суда Красноярского края от 28 декабря 2017 г., оставленным без изменения апелляционным постановлением Красноярского краевого суда от 27 февраля 2018 г, он был признан виновным в совершении преступления, предусмотренного ч. 4 ст. 33, ч. 2 ст. 258 УК – подстрекательство к незаконной охоте, совершенное группой лиц по предварительному сговору. Постановлением судьи Красноярского краевого суда от 21 июня 2018 г. было отказано в передаче кассационной жалобы на рассмотрение. В связи с актом амнистии Геннадий Щукин был освобожден от наказания.

При вынесении приговора и оставлении его без изменения суды руководствовались ст. 19 Закона об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов, в соответствии с которым, как они указали, охотники из числа КМНС вправе осуществлять традиционную охоту лишь в пределах нормативно установленного лимита, рассчитанного на самого охотника, и не вправе осуществлять традиционную охоту в порядке делегирования лимитов других членов общины.

Не согласившись с приговором, Геннадий Щукин обратился в КС. Он попросил Суд признать положения ст. 19 Закона об охоте противоречащими Конституции в той мере, в которой они, исходя из придаваемого правоприменительной практикой смысла, предполагают право лиц, относящихся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока, осуществлять свободную (без каких-либо разрешений) охоту в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности лишь лично каждым членом семейных родовых общин и не допускают осуществления данного права одним или несколькими уполномоченными охотниками в пределах нормативно установленных лимитов, рассчитанных исходя из количества членов общины, делегировавших осуществление этого права.

Рассмотрение жалобы в КС

В ходе заседания Геннадий Щукин отметил, что губернатор Красноярского края устанавливает лимиты и квоты для коренных народов для личного пользования, которые утверждаются постановлением правительства края. Он указал, что в соответствии с Законом об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока люди коренных народностей могут объединяться в общины и тем самым легализовать свой статус как юридическое лицо. Такие организации уполномочены законодательством издавать приказы.

Заявитель добавил, что престарелые, женщины, дети, инвалиды, а также проживающие в городе представители этнических народностей ограничены в доступе к биоресурсам, поскольку у них нет всего необходимого для их добычи. Для этого приказом общины назначаются охотники, имеющие право на ношение и хранение оружия.

Представитель заявителя, адвокат АП Архангельской области Владимир Цвиль отметил, что это первая жалоба, поданная в защиту интересов КМН в указанном аспекте, и выводы Суда будут иметь важное значение для практики.

Он указал, что оспариваемое законоположение определяет субъектный состав охоты, к нему относятся представители КМН их общины, а также устанавливает свободный режим осуществления охоты в рамках лимита, предусматривая два варианта использования добытой продукции – для личного потребления и для реализации. Вместе с тем буквальный смысл нормы не дает прямого ответа на вопрос о возможности реализации права на традиционную охоту силами уполномоченного охотника.

Также адвокат отметил неопределенность в регулировании объема личного потребления, под которым могут пониматься нужды как конкретного лица, так и всей семьи. «Отсутствие однозначного регулирования с учетом складывающейся правоприменительной практики, признающей законность лишь личного участия в процессе традиционной охоты, – притом что соответствующее правовое поведение может быть идентифицировано в качестве уголовно запрещенного, – позволяет говорить о неконституционности оспариваемых законоположений», – подчеркнул он.

На вопрос судьи Юрия Рудкина о том, в каком порядке община получила разрешение на отстрел оленей группой лиц и как оформляется порядок реализации добытых туш, Геннадий Щукин пояснил, что согласно уставу общины все решения принимаются ее советом. Порядок реализации добытых туш определяется устно либо указывается в протоколе.

Владимир Цвиль на уточняющий вопрос судьи Николая Бондаря подтвердил, что в региональном нормативном регулировании объекты животного мира обозначаются применительно к конкретному лицу, независимо от возраста или наличия охотничьего билета. Кроме того, лимиты определяются исходя из потребностей одного лица.

Судья спросил, считает ли заявитель федеральное регулирование в единстве с региональным неопределенным. «Неопределенность есть исходя из того, как суды понимают систему этих законоположений», – указал представитель заявителя.

Николай Бондарь также отметил, что в выступлении адвокат подчеркнул, что право на охоту должно быть предоставлено членам общины не индивидуально, а коллективно. «Что значит коллективное право на добычу охотничьих ресурсов? Как оно формально-юридически должно оформляться с точки зрения законно установленных оснований для реализации?» – задал вопрос судья.

Владимир Цвиль ответил, что данный вопрос необходимо адресовать законодателю: «Мы можем называть только одну форму – посредством назначения уполномоченных охотников. Не исключаю, что могут быть и другие формы, но они должны быть конкретизированы законодателем». Представитель заявителя добавил, что Геннадию Щукину именно таким образом пришлось интерпретировать форму коллективного участия, притом что в законе про уполномоченного охотника не сказано.

На вопрос председателя КС Валерия Зорькина о том, как осуществлялась охота до 2009 г., когда в ст. 19 Закона об охоте были внесены соответствующие изменения, Геннадий Щукин пояснил, что добыча оленя всегда осуществлялась уполномоченными охотниками, просто нормативно это не было определено.

Полномочный представитель Госдумы Марина Беспалова указала, что, поскольку не все члены общины в силу различных причин, включая возраст, способны охотиться, государственный орган полагает допустимой охоту отдельными членами общины. При этом она добавила, что возможность коренных народов определять обязанности отдельных лиц прямо предусмотрена ст. 35 Декларации ООН о правах коренных народов.

Марина Беспалова подчеркнула, что в случае охоты для нужд общины объем добычи охотничьих ресурсов, необходимый для удовлетворения личного потребления, не может быть ограничен только лицом, непосредственно осуществляющим охоту, поскольку ресурсы добываются для всех членов общины. По ее мнению, иное толкование оспариваемой нормы не только противоречит буквальному смыслу ее положений, но и не отвечает Конституции и нормам международного права.

«Каких-либо противоречий положения ст. 19 Закона об охоте Конституции не усматривается. Вместе с тем с учетом практики применения судами нормы в деле заявителя полагаем целесообразным выявление конституционно-правового смысла оспариваемой нормы», – указала она.

Полномочный представитель Совета Федерации Андрей Клишас отметил, что ст. 19 Закона об охоте не препятствует передаче права на охоту, но неопределенность при этом все же имеется. Сенатор огласил позиции Комитета Госдумы по природным ресурсам и Комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера. В ответе первого отмечалось, что заявителем обоснованно ставится вопрос о возможности реального получения соответствующих социальных гарантий всеми членами общин – в частности теми, кто в силу ряда причин не может реализовать свое право. Второй комитет указал: упомянутое право не может быть делегировано другому лицу.

По мнению Андрея Клишаса, к членам общины не нужно относить учителей, врачей, сотрудников администрации, проживающих в городе, и рассчитывать на них лимиты добычи. «Ведь если посмотреть диспозицию статьи 19, там четко понятно, что речь идет о тех, кто проживает в тундре и ведет традиционный образ жизни. В этом причина конфликтов», – отметил сенатор. Он добавил, что оспариваемые законоположения, в том как они применены судами, нарушают право заявителя, но сама норма соответствует Конституции.

Полномочный представитель Президента РФ Михаил Кротов отметил, что постановление правительства Красноярского края принято в соответствии со ст. 333.2 НК РФ о сборах за пользование объектами животного мира, которой установлены лимиты добычи для Таймырского Долгано-Ненецкого района Красноярского края. Он подчеркнул, что оспариваемая норма не противоречит Конституции, поскольку закрепленные ею положения направлены на защиту прав КМН и обеспечение гарантий защиты и сохранения исконной среды обитания и традиционного образа жизни этих народов. По его мнению, коллизия правоприменительной практики может быть устранена восполнением пробелов в правовом регулировании на региональном уровне.

Владимир Цвиль в свою очередь задал вопрос о том, что если общины относятся к субъектам права традиционной охоты, то в каких формах они могут реализовывать это право – посредством уполномоченного охотника, как в деле заявителя, либо иным образом? Михаил Кротов пояснил, что возможность передачи существует, однако вопрос в том, кто является членом общины – лицо, которое относится к КМН, или то, которое не относится к ним, но проживает на соответствующей территории и ведет соответствующий образ жизни.

Представитель заявителя предложил уйти от модели с общинами и представить, что семья КМН проживает сама по себе. Он спросил, как в таком случае можно реализовать право на охоту за других лиц отцом семейства. Может ли он это делать только на основании общих семейных принципов либо требуются дополнительные условия? В ответ Михаил Кротов отметил, что в таком случае документ не нужен.

Судья Сергей Казанцев задал Андрею Клишасу, который является членом Совета Федерации от Красноярского края, вопрос о том, почему в постановлении краевого правительства ссылка на НК есть, а на Закон об охоте – нет. «Значит ли это, что никакие лимиты в соответствии со ст. 19 и 24 Закона о добыче, которые прямо говорят о лимитах, вообще не установлены, и лимиты, установленные правительством Красноярского края, имеют значение только с точки зрения налогообложения, а не количества отстрела?» – спросил судья. Андрей Клишас ответил, что правительство исходило именно из этого.

Полномочный представитель Генерального прокурора РФ Татьяна Васильева также согласилась с конституционностью оспариваемых положений, однако подчеркнула, что вопрос о возможности и порядке делегирования права на добычу объектов животного мира от одних членов общины другим (охотникам) требует дополнительной регламентации.

Кроме того, она указала, что на основании ч. 3 и 4 ст. 24 Закона об охоте лимит добычи охотничьих ресурсов утверждается для каждого субъекта РФ его высшим должностным лицом. При этом лимит оленей утверждается по согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Однако, отметила Татьяна Васильева, устанавливая полномочия субъектов РФ, Закон не раскрывает, что понимается под объемом добычи охотничьих ресурсов, необходимых КМН для удовлетворения личного потребления, а не в понимании промысла.

Она указала, что разграничение объема для личного потребления и промысла важно, поскольку практика прокурорского надзора свидетельствует о том, что, вопреки требованию Закона о гарантиях прав КМН, охота и рыболовство в целях обеспечения традиционного образа жизни зачастую используются в качестве упрощенного доступа к ресурсам и легализации браконьерского промысла.

Кроме того, Татьяна Васильева посчитала, что, вынося приговор, суд проверял только фактические обстоятельства дела. «Представляется, что судом проводилась именно проверка фактических обстоятельств дела, каким образом осуществлялась документальная передача права, – пояснила она. – Сегодня возникает вопрос, каким образом охотник может осуществлять отстрел на всех членов своей общины. Вот если вы обратитесь к приговору, то, например, один из охотников говорит, что вместе с ним община образует 19 родственников, и в связи с этим Геннадий Кириллович дал разъяснение, что он может произвести отстрел 152 особей дикого оленя. Охотник смог произвести отстрел лишь 125 особей и передал 123 для реализации. То есть для своего личного потребления оставил две туши».

По мнению полпреда Генпрокурора, в данной ситуации оценка фактических обстоятельств относится к компетенции судов общей юрисдикции. «То, что законодательство об охоте КМНС и животном мире должно синхронизироваться и требует конкретизации, никто не спорит», – заключила она.

Полномочный представитель Минюста России Мария Мельникова также высказалась за конституционность оспариваемой нормы, отметив необходимость совершенствования законодательства, регулирующего данную сферу. При этом она указала, что изменения в региональное законодательство можно внести уже сейчас. Так, в части определения добычи охотничьих ресурсов, необходимых КМН для удовлетворения личных потребностей, полномочия переданы субъекту РФ. Чтобы он правильно определил этот объем, необходимо обратиться к ст. 6 Закона о животном мире, в которой указано, что федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны использования объектов животного мира и среды их обитания, вправе издавать нормативно-правовые акты по вопросам осуществления переданных полномочий, в том числе обязательные для исполнения методические указания.

Заместитель директора правового департамента Министерства природных ресурсов и экологии Сергей Иванов отметил, что Закон об охоте не содержит правовой неопределенности в вопросах о лицах, обладающих правом традиционной охоты. Он указал, что возможность делегирования права на традиционную охоту законом не предусмотрена. При этом Сергей Иванов посчитал, что ее закрепление в ст. 19 Закона об охоте не повлечет тех правовых последствий, на которые ссылается заявитель, поскольку члены семьи, не способные осуществлять традиционную охоту самостоятельно, не смогут обладать правом на добычу охотничьих ресурсов с использованием охотничьего оружия.

В заключительной речи Геннадий Щукин отметил, что КМНС не делятся на охотников и не охотников, и питаться биоресурсами вправе все их представители. Заявитель подчеркнул, что те, кто живет в городе и вне его, должны иметь равные права на доступ к биоресурсам. «Разделение продукции не должно влиять на разделение народов», – считает он.

Председатель КС сообщил, что решение будет принято позже в закрытом заседании.