КС выявил пробел в норме о привлечении лиц к ответственности за нарушение тишины в ночное время

Суд указал, что более восьми лет в КоАП Москвы отсутствует возможность возбуждения дел в отношении совершеннолетних граждан, совершивших данные административные правонарушения, а потому обязал законодателей внести необходимые изменения

По мнению одного из экспертов, непонятно, каким образом, по логике КС РФ, сотрудники полиции будут оказывать содействие в привлечении к административной ответственности виновных в совершении указанных правонарушений, если порядок межведомственного взаимодействия не урегулирован. Другая отметила, что в российском законодательстве довольно распространена ситуация, когда законному праву на что-либо не корреспондирует обязанность должностного лица это право реализовать. Третий подчеркнул, что пробел в законодательстве об административных правонарушениях субъекта РФ, сохраняющийся на протяжении восьми лет, очевиден, и он, безусловно, требует устранения. Четвертый констатировал, что действенных мер в отношении нарушителей тишины в Москве на сегодняшний день не существует.

6 апреля Конституционный Суд вынес Постановление № 15-П, которым признал п. 1 ч. 3 ст. 16.5 КоАП Москвы не соответствующим Конституции РФ из-за отсутствия определения должностных лиц, которые могут возбуждать дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 3.13 «Нарушение тишины и покоя граждан» Кодекса.

Отказ в возбуждении дела об административном правонарушении

1 ноября 2020 г. Павел Лакин обратился в МО МВД России «Коммунарский» г. Москвы с заявлением о принятии мер в отношении его соседей, которые нарушали режим тишины в ночное время. 8 ноября было отказано в возбуждении уголовного дела по данному факту в связи с отсутствием события преступления, предусмотренного ст. 213 «Хулиганство» УК РФ. Вместе с тем в постановлении было указано на возможные признаки в действиях соседей заявителя административного правонарушения и на то, что составление протокола о таком правонарушении не относится к полномочиям должностных лиц ОВД.

Павел Лакин обратился в прокуратуру Троицкого и Новомосковского административных округов г. Москвы с заявлением о возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном ст. 3.13 КоАП Москвы, по тому же факту противоправных действий. Данное заявление было направлено начальнику УВД по ТиНАО ГУ МВД России по г. Москве для рассмотрения по существу на основании ч. 3 ст. 8 Закона о порядке рассмотрения обращений граждан РФ. В ответ тот уведомил заявителя о том, что в результате проведенной проверки подтвердились факты, изложенные в его обращении, и его доводы признаны обоснованными. При этом по существу вопроса в ответе сообщалось о ранее принятом решении об отказе в возбуждении уголовного дела.

В дальнейшем Павел Лакин оспорил действия (бездействие) органов прокуратуры по его обращению в порядке административного судопроизводства, однако суд отказал в удовлетворении его требований, с чем согласились апелляция и кассация. Судья Верховного Суда РФ отказал в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании. Суды мотивировали свое решение тем, что орган прокуратуры вправе возбудить дело о любом административном правонарушении при осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов (ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ), однако такой надзор не осуществляется в отношении физических лиц (ст. 21 Закона о прокуратуре РФ).

КС обратил внимание субъектов РФ на имеющийся законодательный пробел

В жалобе в Конституционный Суд Павел Лакин оспаривал конституционность абз. 9 п. 2 ст. 1, абз. 1 и 2 п. 1 и предложения первого п. 2 ст. 21, п. 2 ст. 22 и п. 3 ст. 27 Закона о прокуратуре, абз. 2 ч. 6 ст. 28.3 и предложения второго ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ, а также п. 1 ч. 3 ст. 16.5 КоАП Москвы. По мнению заявителя, оспариваемые законоположения не соответствуют Конституции, поскольку позволяют органу прокуратуры не принимать процессуальное решение по результатам рассмотрения заявления о возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном ст. 3.13 КоАП Москвы, и допускают перенаправление этого обращения в ОВД, к полномочиям которого не относится разрешение указанного вопроса.

Изучив жалобу, Суд указал, что в Постановлении от 2 июля 2018 г. № 27-П КС признал абз. 2 ч. 6 ст. 28.3 КоАП РФ не противоречащим Основному Закону. КС отметил, что прокурору предоставлено право при осуществлении надзора возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена как КоАП, так и законом субъекта РФ. Поскольку указанное положение КоАП РФ ранее было предметом рассмотрения, в том числе в аспекте, оспариваемом заявителем, то производство по делу в этой части было прекращено.

КС пояснил, что, осуществляя надзор, органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц (п. 2 ст. 21, п. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре). Это принципиальное требование подчеркивает именно вневедомственный и межотраслевой характер прокурорского надзора как института, предназначенного для универсальной, постоянной и эффективной защиты конституционно значимых ценностей (Постановление КС от 17 февраля 2015 г. № 2-П).

Приведенным положениям закона, отметил Суд, корреспондирует ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ, которая содержит перечень статей данного Кодекса, закрепляющих составы административных правонарушений, дела по которым возбуждает прокурор. Он обратил внимание, что органы прокуратуры должны адекватно реагировать на факты нарушения законов независимо от источника информации. Обращение гражданина о совершенном административном правонарушении, прямо не названном в вышеуказанном положении, подлежит рассмотрению прокурором не на основании КоАП РФ, а согласно Закону о прокуратуре. Это может являться основанием для осуществления надзора и возбуждения дела.

КС пояснил, что тот факт, что данное регулирование предоставляет прокурору такое право, не возлагая при этом на него соответствующей обязанности, не может рассматриваться как нарушение прав граждан с учетом того, что имеются и иные способы их защиты. Полная же подмена прокурором органов (должностных лиц), уполномоченных возбуждать дела о соответствующих административных правонарушениях, не согласовывалась бы с целями и задачами прокурорского надзора и с ролью ведомства в сфере государственного контроля. Такая подмена также означала бы формирование механизма обхода положений абз. 2 ч. 6 ст. 28.3 КоАП РФ, которые устанавливают порядок передачи федеральному органу исполнительной власти полномочий по составлению протоколов о посягающих на общественный порядок и общественную безопасность административных правонарушениях. В связи с этим КС признал, что оспариваемые нормы Закона о прокуратуре и предложение второе ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ не противоречат Конституции.

Далее Суд указал, что в 2014 г. в КоАП РФ было введено положение, согласно которому протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ и посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, составляются должностными лицами органов внутренних дел (полиции) по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ. Такое регулирование требовало незамедлительного внесения необходимых изменений в законы субъектов РФ, в том числе Москвы, об административных правонарушениях, содержащих соответствующие положения, с тем чтобы обеспечить возможность реализации установленных ими мер ответственности.

Соответствующие поправки в КоАП Москвы появились в июне 2022 г., они направлены на приведение Кодекса в соответствие с абз. 2 ч. 6 ст. 28.3 КоАП РФ применительно к определению должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях по ст. 3.13 КоАП Москвы. Данные поправки должны действовать со дня вступления в силу соглашения между Правительством Москвы и МВД РФ, однако оно до сих пор не заключено.

Таким образом, подчеркнул КС, КоАП Москвы порождает в рамках избранной законодателем Москвы модели правового регулирования пробел, состоящий в отсутствии возможности возбуждения дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 3.13 КоАП Москвы, в отношении совершеннолетних граждан. При этом Суд пояснил, что отсутствуют законные основания для привлечения таких лиц к административной ответственности по указанной статье без составления протокола о соответствующем правонарушении. Должностные лица административных комиссий, рассматривающих дела о таких административных правонарушениях, не наделены полномочием выносить постановления по делам непосредственно на месте совершения физическим лицом соответствующего административного правонарушения.

В постановлении отмечается, что законодательный пробел, сохраняющийся более восьми лет, подрывает законные ожидания граждан относительно того, что установленные законодателем меры административной ответственности будут надлежащим образом применяться. Более того, указал Суд, устранение этой неопределенности приобретает конституционное значение, требуя адекватных мер правового реагирования. При этом она не может быть преодолена на практике посредством толкования или применения норм права по аналогии в силу принципа верховенства закона. Не может пробел быть устранен и непосредственным применением Конституции, поскольку требуется внесение необходимых изменений в законодательство г. Москвы об административных правонарушениях.

Таким образом, Конституционный Суд признал, что п. 1 ч. 3 ст. 16.5 КоАП Москвы не соответствует Конституции РФ в той мере, в какой он во взаимосвязи с другими положениями данного Кодекса в течение длительного времени не определяет должностных лиц, которые могут возбуждать дела (составлять протоколы) об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 3.13 КоАП Москвы, в отношении совершеннолетних граждан.

КС обязал законодателя города Москвы (как и законодателей иных субъектов РФ) внести в свои акты необходимые изменения. До внесения поправок протоколы о нарушении общественного порядка и безопасности в столице уполномочены составлять должностные лица Объединения административно-технических инспекций Москвы. При этом должностные лица ОВД обязаны в рамках полномочий, возложенных на них КоАП РФ и Законом о полиции, оказывать содействие в привлечении к административной ответственности виновных в совершении указанных правонарушений и при отсутствии соответствующего соглашения между МВД России и Правительством Москвы.

КС указал, что Павел Лакин имеет право на применение в отношении него компенсаторных механизмов, чьи форма и размер определяются Щербинским районным судом г. Москвы, рассмотревшим в первой инстанции дело с его участием.

Эксперты проанализировали постановление Суда

Частнопрактикующий юрист Кирилл Кравченко считает, что КС абсолютно правильно до внесения необходимых изменений наконец определил конкретный административный орган, который будет составлять протоколы по ст. 3.13 КоАП Москвы в отношении совершеннолетних граждан. «Однако вызывает вопрос, почему выбор КС РФ пал именно на Объединение административно-технических инспекций Москвы, а не на органы внутренних дел. Полагаю, доступ должностных лиц ОАТИ в жилые помещения к совершеннолетним правонарушителям, очевидно, будет затруднен либо вовсе невозможен. ОВД, напротив, обязаны прибывать незамедлительно на место совершения преступления, административного правонарушения, место происшествия, пресекать противоправные деяния (п. 2 ч. 1 ст. 12 Закона о полиции)», – прокомментировал эксперт.

Также, по мнению Кирилла Кравченко, затруднительно представить, каким образом ОВД будут оказывать содействие в привлечении к административной ответственности виновных в совершении указанных административных правонарушений, если порядок их межведомственного взаимодействия в вопросе, исследованном КС РФ, детально не регламентирован. 

Адвокат КА «Династия» Елена Дьякова заметила, что в российском законодательстве довольно часто распространена ситуация, когда законному праву на что-либо не корреспондирует обязанность должностного лица это право реализовать. «В частности, например, на основании ст. 69 Закона об исполнительном производстве взыскатель имеет право запросить в ИФНС сведения о количестве и движении денежных средств по расчетным счетам должника. Однако основания для направления ИФНС в банки запросов о предоставлении информации об операциях по счетам и остатках денежных средств установлены п. 2 ст. 86 НК РФ, перечень которых является исчерпывающим и не предусматривает возможности подобного истребования на основании поступившего запроса взыскателя. То есть право-то истребовать есть, но реализовать его невозможно», – рассказала Елена Дьякова. Она считает, что постановление КС РФ в данном случае имеет важное значение, так как устраняет пробелы в законодательстве.

Управляющий партнер АБ «Сафоненков, Густов и Партнеры» Павел Сафоненков полагает, что рассмотренная ситуация сама по себе с правовой точки зрения не такая сложная, как может показаться на первый взгляд. Эксперт отметил, что проблема, как выяснилось, имеет место, но, чтобы сделать вывод о ее актуальности, следует знать статистику по фактам таких обращений граждан и отказов в возбуждении дел об административных правонарушениях со ссылкой на п. 1 ч. 3 ст. 16.5 КоАП Москвы. Тем не менее, как подчеркнул Павел Сафоненков, сам пробел в законодательстве об административных правонарушениях субъекта РФ, сохраняющийся на протяжении восьми лет, очевиден, и он, безусловно, требует устранения.

Эксперт согласен с выводами КС РФ, в том числе касающимися полномочий органов прокуратуры в контексте конкретной рассматриваемой ситуации. «По-человечески заявителя понять можно, когда он говорит о бездействии прокуратуры, но, как показал анализ действующих норм законодательства, положения Закона о прокуратуре, КоАП РФ не противоречат Конституции. Выводы Суда убедительны и максимально аргументированы», – считает Павел Сафоненков.

Адвокат «Адвокатской консультации № 63» Межреспубликанской коллегии адвокатов Константин Козловцев
обратил внимание, что на сегодняшний день в Москве при нарушении тишины сотрудники полиции ограничиваются предупреждением. Это, как указал эксперт, связано в первую очередь с тем, что привлечь к ответственности по ст. 3.13 КоАП Москвы фактически невозможно в силу положения КоАП РФ о том, что протоколы об административных правонарушениях составляет полиция по соглашению с органами исполнительной власти субъектов. Константин Козловцев отметил, что предписание КС об обязанности сотрудникам полиции содействовать при отсутствии указанного соглашения на практике не работает.

«Касательно действий прокуратуры в данном вопросе КС РФ напомнил, что прокурор имеет право возбудить дело об административном правонарушении, в том числе и в отношении физического лица, однако возбуждение такого дела является правом, а не обязанностью органов прокуратуры. Здесь ключевым является то, что, несмотря на позицию Суда, прокуратура как отказывала, так и продолжает отказывать в возбуждении административных дел по КоАП РФ в отношении физических лиц», – поделился эксперт.

Подводя итог, Константин Козловцев указал, что действенных мер в отношении нарушителей тишины в Москве на сегодняшний день не существует. Выезд сотрудника полиции к правонарушителям заканчивается предупреждением или беседой, что не всегда может привести к желаемому результату, резюмировал он.