КС принял к рассмотрению жалобу на норму Закона об адвокатуре

Заявитель жалобы просит Конституционный Суд разъяснить, вправе ли адвокат быть депутатом муниципального образования, не приостанавливая статус

В комментарии «АГ» заявитель жалобы, адвокат Олег Сухов выразил надежду, что постановление КС поможет разрешить коллизию норм Закона об адвокатуре. Член Совета ФПА Михаил Толчеев отметил, что спор о возможности адвоката участвовать в самоуправлении на непостоянной основе, сохраняя при этом неприостановленный статус, ведется давно, и, возможно, КС даст определенные ориентиры в этом вопросе. При этом он добавил, что Суд, как правило, придерживается последовательной позиции о том, что ограничения, связанные со статусом адвоката, должны определяться самим адвокатским сообществом.

Конституционный Суд РФ принял к рассмотрению жалобу адвоката АП г. Москвы Олега Сухова на неконституционность абз. 1 п. 1 ст. 2 Закона об адвокатуре, запрещающего адвокату занимать муниципальные должности, в том числе при избрании в орган местного самоуправления, независимо от исполнения обязанностей в данном органе на постоянной или на непостоянной основе.

Дисциплинарное взыскание за депутатский статус и попытка его оспорить

Поводом к обращению в КС послужило следующее. Решением Совета АП г. Москвы от 27 марта 2017 г. Олег Сухов был привлечен к дисциплинарной ответственности за нарушение абз. 1 п. 1 ст. 2 Закона об адвокатуре, поскольку он был депутатом муниципального Совета депутатов муниципального округа Нагорный в г. Москве. Адвокату был установлен срок в 6 месяцев, чтобы либо отказаться от депутатских полномочий, либо приостановить адвокатский статус. Также в решении Совета палаты подчеркивалось, что указанная норма Закона об адвокатуре не содержит оговорки о запрете адвокату занимать муниципальные должности только на постоянной основе.

Олег Сухов оспорил данное решение в Хамовнический районный суд г. Москвы. В исковом заявлении он подчеркнул, что установленный указанной нормой Закона об адвокатуре категорический запрет на замещение адвокатом должности муниципального депутата, независимо от того, замещается она на постоянной или непостоянной основе, противоречит ст. 16 того же Закона, содержащей закрытый перечень оснований для приостановления статуса. Исходя из подп. 1 п. 1 ст. 16 Закона об адвокатуре, статус приостанавливается в случае избрания адвоката в орган государственной власти или местного самоуправления на период работы на постоянной основе. Следовательно, как посчитал истец, на период работы на непостоянной основе статус приостанавливать не требуется.

Решением суда от 19 июля 2018 г. в удовлетворении иска было отказано. При этом суд со ссылкой на п. 1 ст. 2 Закона об адвокатуре указал, что адвокату запрещено занимать муниципальные должности (в том числе должность депутата) вне зависимости от того, на постоянной или непостоянной основе он осуществляет эти полномочия. Решение устояло в апелляции. Таким образом, предписание Совета АП Москвы устранить длящееся нарушение осталось в силе.

Доводы жалобы в Конституционный Суд

В жалобе в КС Олег Сухов сослался на Постановление КС от 2 июля 2015 г. № 1523-О, согласно которому ограничения допустимы только в целях защиты конституционных ценностей на основе принципов юридического равенства и вытекающих из него критериев разумности, соразмерности (пропорциональности) и необходимости. «Возникает вопрос: соответствует ли вышеприведенным критериям <…> установленный <…> запрет действующему адвокату занимать муниципальную должность (в том числе должность муниципального депутата) даже на непостоянной (непрофессиональной, безмозмездной) основе?» – указано в документе. При этом отмечается, что для депутата любого ранга возможность заниматься оплачиваемой деятельностью, не связанной с исполнением депутатских обязанностей, зависит от того, осуществляет ли он полномочия на постоянной (профессиональной) или непостоянной (непрофессиональной, безвозмездной) основе.

Заявитель также указал, что согласно п. 9.1 ст. 40 Закона о местном самоуправлении и п. 5.1 ст. 12 Закона об организации органов госвласти депутат, член выборного органа местного самоуправления либо выборное должностное лицо, осуществляющие полномочия на постоянной основе, не могут участвовать в качестве защитника или представителя (кроме случаев законного представительства) по гражданскому, административному или уголовному делу либо делу об административном правонарушении. На муниципальных депутатов на непостоянной основе данное ограничение не распространяется.

При этом Олег Сухов добавил, что, разрешая депутатам на непостоянной основе выступать в качестве судебных представителей и защитников, указанные законы фактически разрешают им вести адвокатскую деятельность. «Потому что если считать, что депутатам на непостоянной основе быть защитниками в суде можно, но при этом нельзя быть адвокатами, то в условиях, когда защитники в суде почти всегда адвокаты, такая позиция выглядит как минимум непоследовательной», – отмечается в жалобе.

По мнению заявителя, вывод Совета палаты о том, что законодательство не дифференцирует депутатов, осуществляющих полномочия на постоянной и непостоянной основе, неверен, поскольку к обеим категориям депутатов законодатель подходит принципиально по-разному. «В данном случае спор идет в равной степени как о праве адвоката быть депутатом на непостоянной основе, так и о праве депутата на непостоянной основе быть адвокатом. Соответственно, никак невозможно, чтобы с точки зрения законов, посвященных депутатам, депутат на непостоянной основе имел право на исполнение адвокатских полномочий, а с точки зрения законов, посвященных адвокатуре, адвокат при этом не имел права быть депутатом даже на непостоянной основе», – указано в жалобе.

В обоснование своей позиции заявитель добавил, что по статусу и роли к адвокату близок нотариус, для которого также предусмотрены подобные ограничения статуса, но лишь в том случае, если тот занимается депутатской деятельностью на профессиональной постоянной основе (ст. 6 Основ законодательства о нотариате). «Разумных оснований считать, что в данном случае к нотариусам и адвокатам должен применяться принципиально различный подход, не наблюдается», – сообщается в обращении в КС.

Заявитель подчеркнул, что согласно выводам Совета Адвокатской палаты г. Москвы, изложенным в Решении о дисциплинарном производстве по его делу, совмещение занятия адвокатской деятельностью со статусом лица, занимающего муниципальную должность, даже на непостоянной основе, свидетельствует о вхождении адвокатуры, вопреки закону, в систему органов местного самоуправления. «На самом деле в пункте 1 статьи 3 Закона об адвокатской деятельности (который якобы нарушают адвокаты, ставшие муниципальными депутатами на непостоянной основе) сказано, что адвокатура является профессиональным сообществом адвокатов и как институт не входит в систему органов государственной власти и местного самоуправления», – отмечается в документе.

Также Олег Сухов обратил внимание Суда, что согласно выводам Совета палаты совмещение адвокатской деятельности со статусом лица, занимающего муниципальную должность, даже на непостоянной основе, нарушает принцип равноправия, поскольку такой адвокат получает возможность использовать депутатские полномочия и привилегии, в том числе при оказании юридической помощи доверителям.

Заявитель подчеркнул, что в условиях разделения властей и независимости судебной системы адвокат, избранный муниципальным депутатом, не приобретает дополнительных полномочий, которыми мог бы воспользоваться в адвокатской деятельности. «Все депутатские полномочия адвоката остаются в рамках его деятельности в муниципальном совете депутатов и не имеют законной возможности перейти на судебную сферу. В этом отношении его возможности, предусмотренные законом, абсолютно равны возможностям всех остальных адвокатов. По этим же причинам должность муниципального депутата не предоставляет действующему адвокату никакой власти над адвокатским сообществом», – пояснил он в жалобе. При этом он добавил, что дополнительные возможности депутата по обращениям в органы власти, адвокатским запросам и получению информации строго ограничены и касаются только функций в рамках местного самоуправления. У депутата нет законных возможностей использовать свое положение в судебных делах, которые он ведет в качестве представителя или защитника. «Следовательно, эти полномочия не идут вразрез с принципом равноправия адвокатов», – резюмируется в документе.

Комментарий заявителя

В комментарии «АГ» по поводу принятия его жалобы к рассмотрению Олег Сухов отметил, что оценивает перспективы положительно. «До начала предвыборной кампании в муниципальные депутаты я был убежден, что спорная норма Закона об адвокатуре в той мере, в какой она запрещает адвокату занимать муниципальные должности, в том числе при избрании в орган местного самоуправления, без учета того, исполняет адвокат свои полномочия при работе в данном органе на постоянной или на непостоянной основе, противоречит Конституции РФ, а именно: п. 2 ст. 32, согласно которому граждане РФ имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме; п. 1 ст. 34, согласно которому каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности; п. 1 ст. 37, согласно которому труд свободен. Каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию», – пояснил он.

При этом адвокат добавил, что в Интернете и правовых базах практически нет информации по аналогичным коллизиям рассматриваемого закона, а также судебных споров или дисциплинарных производств в отношении адвокатов-депутатов: «Информация очень редкая и не имеющая итогового результата».

В заключение Олег Сухов выразил надежду, что постановление КС поможет разрешить указанную законодательную коллизию.

Комментарий ФПА

Член Совета Федеральной палаты адвокатов РФ Михаил Толчеев отметил, что в существующем нормативном регулировании адвокатской деятельности проводится последовательное отграничение адвокатской деятельности от любой иной трудовой активности, в том числе в качестве представителя органа власти или муниципального органа. «Спор о возможности участвовать в самоуправлении на непостоянной основе, сохраняя при этом “активный”, не приостановленный статус адвоката, ведется давно. Возможно, КС даст определенные ориентиры в этом вопросе, – пояснил он. – Однако, как правило, в своих решениях КС придерживается последовательной позиции о том, что ограничения, связанные со статусом адвоката, должны определяться в большинстве случаев самим адвокатским сообществом и не относятся к сфере конституционно-правового регулирования».