КС прекратил рассмотрение жалобы на нормы КоАП о сроках давности привлечения к ответственности

Судья-докладчик по делу Александр Кокотов не согласился с выводом Суда, что прекращение исполнения постановления по делу об административном правонарушении в отношении заявителя восстанавливает его права

В комментарии «АГ» представитель заявителя в Конституционном Суде, адвокат Андрей Космачевский отметил, что тот ушел от разъяснения важнейшего конституционно-правового вопроса о пресекательности и особенностях исчисления сроков давности привлечения к административной ответственности, что не соответствует целям и задачам Суда.

4 июля Конституционный Суд РФ вынес Определение № 1837-О о прекращении производства по жалобе о проверке конституционности ряда статей КоАП РФ, поступившей в Суд от иностранного судовладельца, оштрафованного таможней за нарушение правил международной перевозки.

Таможня оштрафовала заявителя почти на 1 млрд руб. за незначительные недостатки деклараций

31 марта 2014 г. морское судно компании Conti 145. Schifffahrts-GmbH& Co. KG MT «CONTI AGULHAS» (флаг Либерии) прибыло в морской порт Усть-Луга в целях доставки груза по договору фрахтования, заключенному с иностранной компанией LITASCO SA (фрахтователь). На следующий день судно пришвартовалось к причалу для погрузки товара, производимой сменным персоналом ООО «Сибур-Портэнерго». Спустя один день общество передало таможенному органу для регистрации необходимую товарно-транспортную документацию: грузовые манифесты, коносаменты, сертификаты качества и количества.

2 апреля в таможню также поступила различная документация от морского (судового) агента «Инфотек-Балтика», нанятого компанией LITASCO SA: общая декларация; декларации о грузе, о личных вещах, о судовых припасах и т.д. При этом на декларациях о личных вещах экипажа и о судовых припасах не были проставлены отметки таможенного органа, разрешающие убытие товара с таможенной территории Таможенного союза, в связи с их ненадлежащим оформлением.

В тот же день судно CONTI AGULHAS по команде капитана было отшвартовано от причала, чтобы покинуть порт, но по указанию портнадзора оно вернулось и встало на якорь в связи с отсутствием разрешения таможенного органа на убытие.

В дальнейшем судовладелец был признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 статьи 16.1 «Незаконное перемещение через таможенную границу Таможенного союза товаров и (или) транспортных средств международной перевозки» КоАП РФ. Компанию оштрафовали на сумму свыше 913 млн. руб.

Судебное обжалование заявителем решения таможни не увенчалось успехом

Судовладелец в судебном порядке обжаловал постановление таможни о привлечении к административной ответственности. Арбитражные суды первой и второй инстанций удовлетворили жалобу, поскольку пришли к выводу, что капитан судна следовал получаемым от контролирующих органов инструкциям, поэтому вина заявителя в совершении правонарушения не доказана. Суды также указали, что судовладелец не может быть признан субъектом вмененного административного правонарушения, поскольку таможенное оформление осуществлялось морским агентом по указанию фрахтователя судна.

Тем не менее окружной суд отменил эти судебные акты и вернул дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции. При новом рассмотрении дела в требовании признать решение таможенного органа незаконным было отказано. Суды указали, что судовладелец является субъектом ответственности по ч. 1 ст. 16.1 КоАП РФ в качестве перевозчика товара. В судебных актах также отмечалось, что капитан судна в силу своего служебного положения признается представителем судовладельца (ст. 71 Кодекса торгового мореплавания РФ), а данные переписки судового брокера с судовладельцем свидетельствовали о том, что заявитель координировал действия капитана. Таким образом, суды сочли, что в рассматриваемом случае судовладелец отвечает за действия капитана судна и членов его экипажа вне зависимости от наличия трудового договора с ними.

Кроме того, был сделан вывод, что судовладелец также несет ответственность за последствия действий морского агента, если тот совершает их от его имени и в пределах своих полномочий. Суды также согласились с размером административного штрафа, вынесенного, по их мнению, с учетом рыночной стоимости предметов административного правонарушения.

Довод заявителя о произошедшем в его деле повороте к худшему за пределами срока давности привлечения к административной ответственности был отклонен. В обоснование своей позиции судебные инстанции отметили, что спорное постановление таможенного органа было вынесено в пределах двухгодичного срока давности привлечения к административной ответственности, применяемого к нарушениям таможенного законодательства Таможенного союза в рамках Евразийского экономического союза и законодательства РФ о таможенном деле.

Впоследствии Верховный Суд, а также заместитель Председателя ВС РФ отказались рассматривать кассационную жалобу заявителя.

Содержание жалобы в КС РФ

В своей жалобе в Конституционный Суд компания Conti 145. Schifffahrts-GmbH & Co. KG MT «CONTI AGULHAS» оспаривала конституционность ряда положений КоАП РФ:

• ч. 2 ст. 1.1, согласно которой КоАП РФ основывается на Конституции РФ, общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договорах РФ. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законодательством об административных правонарушениях, то применяются правила международного договора;
• ч. 2 ст. 2.1, в соответствии с которой юрлицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения необходимых правил и норм, но оно не предприняло все зависящие от него меры по их соблюдению;
• ст. 2.9, согласно которой при малозначительности административного правонарушения правонарушитель может быть освобожден от административной ответственности и получить лишь устное замечание;
• ч. 1 ст. 4.5, определяющей сроки давности привлечения к административной ответственности;
• ч. 1 ст. 16.1, устанавливающей административную ответственность за совершение действий, непосредственно направленных на фактическое пересечение таможенной границы Таможенного союза товарами и (или) транспортными средствами международной перевозки при их убытии с таможенной территории Таможенного союза помимо мест перемещения товаров через таможенную границу Таможенного союза либо иных установленных законодательством государств – членов Таможенного союза мест или вне времени работы таможенных органов либо без разрешения таможенного органа;
• ч. 2 ст. 30.17, предусматривающей виды постановлений, принимаемых по результатам рассмотрения жалобы, протеста на вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов.

Заявитель указал, что ч. 2 ст. 1.1, ч. 2 ст. 2.1 и ст. 2.9, применяемые во взаимосвязи с ч. 1 ст. 16.1 КоАП РФ, допускают возможность привлечения лица к административной ответственности при очевидной малозначительности совершенного правонарушения или недоказанности его вины, а также допускают неприменение правоприменительными органами положений Конвенции по облегчению международного морского судоходства.

Также в жалобе отмечалось, что ч. 1 ст. 4.5 и ч. 2 ст. 30.17 КоАП РФ в их взаимосвязи с ч. 1 ст. 16.1 КоАП РФ также неконституционны, поскольку они в контексте правоприменительной практики могут ухудшить положение лица, привлекаемого к административной ответственности, путем отмены кассацией за пределами срока давности привлечения к административной ответственности нижестоящих судебных решений, которыми постановление таможенного органа о назначении административного наказания было признано незаконным.

Производство по жалобе было прекращено в связи с непривлечением заявителя к ответственности

Изначально Конституционный Суд принял жалобу к рассмотрению. В процессе изучения материалов дела была запрошена дополнительная информация от таможенного органа, привлекшего заявителя к административной ответственности. Согласно полученным сведениям, исполнение постановления по делу об административном правонарушении в отношении иностранной компании было прекращено в апреле 2019 г. в связи с истечением срока давности его исполнения.

Из ответа таможни следовало, что в связи с неуплатой штрафа в установленный срок она возбудила в отношении иностранной компании дело об административном правонарушении по ч. 1 ст. 20.25 (уклонение от исполнения административного наказания) КоАП РФ. Впоследствии мировой суд возвратил указанное дело таможенному органу в связи с отсутствием перевода протокола по делу об административном правонарушении, возбужденному в отношении лица, не владеющего языком, на котором ведется производство по делу.

«Таким образом, заявитель не был подвергнут административному наказанию на основании постановления от 10 июля 2015 г. по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 16.1 КоАП РФ, в связи с которым он обратился с жалобой в Конституционный Суд РФ, а принятые по его делу указанные постановления таможенного органа сами по себе не предполагают, что он может быть подвергнут каким-либо санкциям в связи с данным делом в будущем, в том числе в связи с неуплатой назначенного административного штрафа», – отмечено в определении КС.

Конституционный Суд указал, что требования заявителя фактически направлены на неприменение к нему административного наказания. Следовательно, сложившийся правовой результат по конкретному делу заявителя и результат восстановления прав и свобод, которого он добивается путем подачи жалобы в КС РФ, практически совпадают между собой, и оспариваемые нормы не могут быть предметом дальнейшего рассмотрения.

Мнение судьи Александра Кокотова

Определение содержит мнение судьи-докладчика по делу Александра Кокотова, в котором он не согласился с выводом Суда о том, что жалоба заявителя перестала отвечать критериям допустимости. По словам судьи, заявитель, обращаясь с жалобой в Конституционный Суд РФ, рассчитывал на принятие итогового решения, которое позволило бы на его основании пересмотреть постановление о назначении ему административного штрафа, отменив его. «Следовательно, совершенно невозможно говорить о восстановлении прав заявителя в его деле», – подчеркнул судья КС.

Александр Кокотов отметил, что из поставленных заявителем перед Судом вопросов самым сложным является вопрос о соответствии российской Конституции ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ, регулирующей сроки давности привлечения к административной ответственности. Он также полагает, что истечение установленного указанной статьей срока давности привлечения к административной ответственности означает невозможность возбуждения производства по делу о соответствующем административном правонарушении или необходимость прекращения уже начатого производства (п. 6 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ).

«При этом ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ во взаимосвязи с п. 6 ч. 1 ст. 24.5 данного Кодекса не позволяет дать однозначный ответ на вопрос о том, на какие действия (стадии) начатого производства по делу об административном правонарушении распространяются закрепленные в ней сроки давности. Если такой срок распространяется только на вынесение “первичного” постановления по делу об административном правонарушении, что вроде бы следует из буквального смысла ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ, то с момента вынесения названного постановления правило о соблюдении срока давности считается выполненным, а срок давности исчерпывается в своем пресекательном значении. Следовательно, последующие действия (стадии) в рамках производства по делу об административном правонарушении могут осуществляться в установленном законом порядке и после истечения указанного срока давности», – считает судья КС РФ.

Проанализировав разъяснения высших судебных инстанций и правоприменительную практику в заданном ключе, Александр Кокотов выявил ее неоднородность. «Несовпадающая практика арбитражных судов и судов общей юрисдикции в части понимания и применения сроков давности привлечения к административной ответственности, хотя отчасти и задана особенностями рассматриваемых ими споров, различиями процессуальной основы осуществления правосудия, в целом порождена несовершенством оспоренного заявителем регулирования. Вопрос о том, отвечает ли это несовершенство признакам неконституционности, требовал ответа со стороны Конституционного Суда РФ», – отметил судья КС в своем мнении.

Представитель заявителя прокомментировал прекращение рассмотрения дела

Интересы заявителя в КС представлял адвокат АП г. Санкт-Петербурга Андрей Космачевский. В комментарии «АГ» он отметил, что прекращение производства по делу в связи с тем, что таможенный орган не смог в течение двух лет исполнить свое постановление, «не в полной мере соответствует тем целям и задачам, которые ставит перед собой КС РФ, в том числе по толкованию законодательства, разъяснению конституционно-правового смысла положений нормативно-правовых актов и устранению неконституционных пробелов в законах».

По мнению адвоката, Суд ушел от разъяснения и рассмотрения важнейшего конституционно-правового вопроса о пресекательности и особенностях исчисления сроков давности привлечения к административной ответственности. «Применение оспариваемого законоположения (ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ), основанное на его толковании, в соответствии с которым при рассмотрении жалобы на постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное административным органом, и последующих жалоб арбитражный суд проверяет только соблюдение сроков давности привлечения к административной ответственности административным органом, а факт истечения срока давности на момент рассмотрения дела арбитражным судом правового значения для него не имеет, представляется на мой взгляд противоречащим конституционно-правовому смыслу», – полагает Андрей Космачевский.

Адвокат отметил, что в ситуации с его доверителем суды первой и второй инстанций сначала приняли судебные акты в его пользу – не вступившее в законную силу постановление таможенного органа о привлечении компании к административной ответственности было отменено. «И в рамках двухгодичного срока давности привлечения к административной ответственности в силу вступило только то решение, согласно которому мой доверитель был освобожден от административной ответственности. Все последующие судебные акты были вынесены за пределами срока давности. Таким образом, в пределах срока давности постановление таможенного органа о привлечении моего доверителя к ответственности в силу не вступило. Во всех последующих судебных актах суды, по сути, отказывались от применения соответствующей нормы КоАП РФ, регулирующей срок давности привлечения к ответственности», – пояснил он.

По мнению Андрея Космачевского, сформулированная в ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ норма о невозможности вынесения постановления по делу об административном правонарушении в отношении лица, привлекаемого к административной ответственности, по истечении срока давности, по сути, означает невозможность придания постановлению по делу об административном правонарушении законной силы путем отмены за пределами срока давности судебного акта, отменившего указанное постановление. Он отметил, что именно эти обстоятельства подчеркнуты Александром Кокотовым во мнении.

Андрей Космачевский выразил надежду на преодоление в будущем правовой неопределенности в части применения сроков давности при производстве по делам об административных правонарушениях.

Эксперты «АГ» оценили поднятые в жалобе и мнении вопросы

Директор юридической фирмы «БИЭЛ» Лариса Рябченко с сожалением отметила, что Суд фактически воздержался от обсуждения и разъяснений правоприменения важнейших статей, которые нуждаются в таком анализе и оценке. «Заявителем правильно поставлен вопрос о таможенном и судебном усмотрении, неприменении в рассматриваемом деле положений Конвенции по облегчению международного морского судоходства, а также наложении несопоставимых с правонарушением по тяжести санкций. На практике довольно часто такие правонарушения прямо провоцируются таможенными органами, которые вымогают взятку», – пояснила она.

Эксперт согласилась с тем, что поставленные в жалобе вопросы касаются правовых норм, содержащих правовую неопределенность: «Они позволяют по усмотрению таможенного органа определять малозначительность правонарушения за чисто формальное нарушение, не влекущее никакого ущерба бюджету РФ, взыскивать огромные штрафы при нежелании конкретного таможенника ставить штамп “Выпуск разрешен”, “Вывоз разрешен” – в том числе и на декларациях личных вещей экипажа в связи с ненадлежащим оформлением».

Лариса Рябченко выразила несогласие с решением окружного суда по делу заявителя жалобы, отменившего обоснованные, на ее взгляд, судебные решения первой и апелляционной инстанций и направившего дело на новое рассмотрение: «Ведь задержанное судно и до признания недействительным постановления таможенного органа уплатило значительные, не предусмотренные его бюджетом платежи за сверхплановую стоянку в порту Усть-Луга». Она также поддержала мнение судьи КС Александра Кокотова.

Адвокат АП г. Москвы Святослав Пац пояснил, что определения о прекращении производства по делу сводятся к тому, что если на момент конституционного производства прямой и явной угрозы нарушения прав заявителя нет, то дело не должно рассматриваться КС. «Можно бесконечно дискутировать на предмет оправданности и справедливости такого подхода, но это часть окружающей нас реальности, которая может быть изменена только самим Конституционным Судом РФ», – полагает адвокат.

Он отметил, что мнение судьи Александра Кокотова представляет больший интерес: «Если попробовать изложить его в двух словах, то можно сделать вывод об отсутствии определенности в том, может ли срок давности привлечения к административной ответственности, истекший после принятия постановления о привлечении к ответственности, но в период оспаривания не вступившего в законную силу постановления, являться основанием для прекращения производства по делу об административном правонарушении».

Адвокат согласился с тем, что, с одной стороны, действительно необходима определенная унификация законодательства об административных правонарушениях с уголовным законодательством: «В данном случае, как указано во мнении, с ч. 2 ст. 78 УК РФ, устанавливающей, что сроки давности исчисляются со дня совершения преступления и до момента вступления приговора суда в законную силу».

С другой стороны, по его словам, далеко не по всем составам административных правонарушений законодатель предусматривает длительные сроки давности привлечения к административной ответственности, и такая унификация приведет к массовому уклонению правонарушителей от ответственности.

Святослав Пац добавил, что в таких вопросах следует руководствоваться положениями п. 14 Постановления Пленума ВС РФ от 24 марта 2005 г. № 5 о некоторых вопросах, возникающих у судов при применении КоАП РФ. В нем указано, что истечение сроков привлечения к административной ответственности на время пересмотра постановления не влечет за собой его отмену и прекращение производства по делу, если для этого отсутствуют иные основания.