КС напомнил, по каким признакам НКО можно считать иностранным агентом

Суд отметил, что получение некоммерческой организацией зарубежного финансирования и наличие возможности заниматься политической деятельностью в России не являются основаниями для признания ее выполняющей функции иностранного агента

В комментарии «АГ» адвокат фонда-заявителя Ольга Забалуева отметила, что, с одной стороны, КС подтвердил свою позицию о целенаправленности политической деятельности для признания НКО иностранным агентом, а с другой, ограничился указанием на прозрачность деятельности НКО и, как следствие, признал, что норма достаточно определена и не ограничивает конституционных прав.

29 мая КС вынес Определение № 1483-О, в котором, рассмотрев жалобу Фонда содействия развитию массовых коммуникаций и правовому просвещению «Так-Так-Так», разъяснил, какие признаки свидетельствуют о том, что некоммерческая организация выполняет функции иностранного агента.

Повод для обращения в Конституционный Суд

В период с 10 января по 6 февраля 2017 г. Главным управлением Министерства юстиции по Новосибирской области была проведена плановая проверка Фонда содействия развитию массовых коммуникаций и правовому просвещению «Так-Так-Так». По результатам этой проверки были выявлены получение им денег от иностранных источников, а также осуществление политической деятельности в форме публичных обращений к государственным органам и распространения мнений о принимаемых государственными органами решениях и проводимой ими политике посредством публикации на своем сайте ряда статей, выражающих критику власти.

В ходе проведения проверки Фонд представил документы о целевом расходовании денежных средств, которые подтверждают, что он не получал иностранного финансирования на деятельность, признанную в ходе проверки политической. Тем не менее на основании распоряжения Минюста РФ Фонд был включен в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента.

В связи с тем, что деятельность Фонда по проектам, финансируемым из иностранных источников, не была квалифицирована Минюстом в качестве политической, а те публикации, которые были признаны таковой, не финансировались из иностранных источников, организация оспорила акт плановой проверки ГУ Минюста по Новосибирской области и распоряжения Минюста РФ.

В иске Фонда «Так-Так-Так» также было указано, что он не является автором публикаций, не получал деньги из иностранных источников ни за подготовку, ни за их распространение, не имел цели воздействия на государственную политику, а авторы публикаций никогда не были сотрудниками НКО.

Фонд отметил, что «из системной взаимосвязи положений Закона о некоммерческих организациях, описанных в п. 6 ст. 2 и п. 7 ст. 32, а также п. 3.2 Постановления Конституционного Суда РФ от 8 апреля 2014 г. № 10-П, следует, что в качестве признака выполнения некоммерческой организацией функции иностранного агента может выступать лишь та деятельность, на осуществление которой было выделено иностранное финансирование».

Железнодорожный районный суд г. Новосибирска, отказывая в удовлетворении требований Фонда, установил, что действующая редакция обжалуемого положения, как и разъяснения, содержащиеся в Постановлении КС № 10-П/2014, не содержат выводов, что признаки, позволяющие отнести организацию к некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, а именно: иностранное финансирование и политическая деятельность, должны быть связаны друг с другом. Апелляция оставила решение в силе, а определением судей Новосибирского областного суда и Верховного Суда в передаче дела для рассмотрения в судебном заседании кассационной инстанции было отказано.

НКО обратилась в КС

Фонд обратился в Конституционный Суд с жалобой (имеется у «АГ»), в которой отмечалось, что п. 6 ст. 2 Закона о некоммерческих организациях предусматривается два основных признака для признания российской организации некоммерческой, выполняющей функции иностранного агента: получение денежных средств и иного имущества из иностранных источников и участие в политической деятельности.

«Из буквального толкования положений п. 6 ст. 2 Закона о некоммерческих организациях не следует, что вышеуказанные признаки, необходимые для признания российской организации некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента, должны находиться во взаимосвязи. Данное обстоятельство послужило основанием для установления правоприменительной практики, согласно которой фактически любая некоммерческая организация, получающая денежные средства из иностранных источников, может быть признана некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента, вне зависимости от того фактора, на какие цели и мероприятия денежные средства, полученные из иностранных источников, расходуются», – подчеркивается в жалобе.

Фонд указал, что в Постановлении КС № 10-П/2014 Суд указал, что само по себе получение некоммерческой организацией финансирования от иностранных источников и наличие у нее потенциальной возможности заниматься политической деятельностью на территории РФ не являются основаниями для признания ее выполняющей функции иностранного агента. Обязанность официально принять на себя соответствующий статус посредством направления в уполномоченный орган заявления о своем включении в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, возникает только тогда, когда НКО действительно намерена после получения денежных средств или иного имущества от иностранных источников принимать участие в политической деятельности, осуществляемой на территории России. При этом, отметил Суд, в силу презумпции законности и добросовестности деятельности некоммерческих организаций данная обязанность должна реализовываться в уведомительном порядке – исходя из самостоятельной оценки собственных намерений – до начала осуществления политической деятельности.

«Однако Конституционный Суд Российской Федерации никогда ранее не выносил решения о соответствии п. 6 ст. 2 Закона о некоммерческих организациях в контексте необходимости связи между иностранным финансированием и политической деятельностью, хотя данная проблематика была затронута в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2018 года № 1738-О, в котором отмечалось, что данный довод не был предметом исследования и оценки судов, рассматривавших конкретное дело заявителя», – указывается в документе.

Кроме того, заявитель указал на неоднородность судебной практики по аналогичным делам. В жалобе подчеркивалось, что одни суды ограничиваются лишь установлением иностранного финансирования и политической деятельности, в то время как другие мотивируют отнесение организации к некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, только в том случае, если она осуществляла политическую деятельность за иностранный счет. По мнению Фонда, отсутствие единообразного понимания в толковании п. 6 ст. 2 Закона об НКО не позволяет объективно оценивать необходимость регистрации в качестве некоммерческой организации, осуществляющей функции иностранного агента.

Указывается, что признание Фонда некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента, в отсутствие доказанной взаимосвязи между иностранным финансированием и политической деятельностью, является вмешательством в право на доступ к финансированию, являющемся неотъемлемой частью права на свободу объединения, предусмотренного ч. 1 ст. 30 Конституции. Отмечается, что, таким образом, фактически отсутствует возможность получения финансирования от российских источников.

Фонд попросил КС признать п. 6 ст. 2 Закона о НКО не соответствующим Конституции в той мере, в какой он не отвечает требованиям формальной определенности нормы и соразмерности ограничения прав граждан постольку, поскольку по буквальному смыслу и по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, предполагает, что для признания НКО организацией, выполняющей функции иностранного агента, достаточным условием является наличие иностранного финансирования и деятельности, признаваемой политической, в отсутствие какой-либо доказанной взаимосвязи этих признаков друг с другом.

КС отказался рассматривать жалобу

Конституционный Суд отказал в принятии жалобы к рассмотрению. При этом он сослался на свое Постановление № 10-П/2014, в котором признал взаимосвязанные положения п. 6 ст. 2, абз. 2 п. 7 ст. 32 Закона об НКО и ч. 6 ст. 29 Закона об общественных объединениях не противоречащими конституции. КС указал, что, выделяя некоммерческие организации, выполняющие функции иностранного агента, и устанавливая их обязанность до начала осуществления политической деятельности подать в уполномоченный орган заявление о включении в соответствующий реестр, данные законоположения направлены на обеспечение прозрачности деятельности таких организаций в целях оказания воздействия – прямого или опосредованного – на принимаемые государственными органами решения и проводимую ими политику, не предполагают государственного вмешательства в определение предпочтительного содержания и приоритетов такой деятельности и не означают негативную законодательную оценку таких организаций.

Кроме того, КС в постановлении отметил, что данные законоположения устанавливают уведомительный порядок включения некоммерческих организаций в реестр и не препятствуют им свободно изыскивать и получать денежные средства и иное имущество как от иностранных, так и от российских источников и использовать их для организации и проведения политической деятельности, в том числе в интересах иностранных источников. Также законоположения исходят из презумпции законности и добросовестности деятельности некоммерческих организаций и не лишают их права на судебную защиту от необоснованных требований органов юстиции или прокуратуры о подаче заявления о включении в реестр, возлагая бремя доказывания необходимости подачи такого заявления на соответствующие государственные органы.

Более того, в данном постановлении КС отметил, что, как вытекает из содержания указанных взаимосвязанных положений, НКО для того, чтобы быть признанной выполняющей функции иностранного агента, должна быть российской некоммерческой организацией, что исключает отнесение к иноагентам международных и иностранных организаций, включая их представительства (филиалы), открытые на территории России.

Кроме того, НКО должна получать деньги и иное имущество от иностранных государств, их государственных органов, международных и иностранных организаций, иностранных граждан, лиц без гражданства либо уполномоченных ими лиц и (или) от российских юридических лиц, получающих денежные средства и иное имущество от указанных источников. При этом ни временные, ни количественные, ни видовые характеристики получаемых некоммерческой организацией от иностранных источников средств юридического значения не имеют, чем, по существу, блокируется возможность произвольного истолкования и применения указанных законоположений в части, относящейся к условиям получения иностранного финансирования.

Также КС напомнил, что в Постановлении № 10/2014 указано, что такая организация должна участвовать в политической деятельности, осуществляемой на территории России. Суд указал, что при отнесении тех или иных мероприятий, к организации и проведению которых причастны некоммерческие организации, к политическим акциям, подпадающим под действие указанных законоположений, принципиальное значение должны иметь их направленность на воздействие на принятие государственными органами решений и проводимую ими государственную политику, а также нацеленность на публичный резонанс и привлечение внимания со стороны государственного аппарата и (или) гражданского общества.

В том же постановлении Конституционный Суд отметил, что само по себе получение некоммерческой организацией финансирования от иностранных источников и наличие у нее потенциальной возможности заниматься политической деятельностью на территории России не являются основаниями для признания ее выполняющей функции иностранного агента.

Суд указал, что тот факт, что правовое регулирование не связывает признание некоммерческой организации организацией, выполняющей функции иностранного агента, с наличием обязательной связи между финансированием, полученным организацией от иностранных источников, и деятельностью, относимой к политической, обусловлен соответствующими целями, а именно, как было отмечено в Постановлении № 10-П/2014, – обеспечением прозрачности деятельности некоммерческих организаций, получающих денежные средства и иное имущество от иностранных источников и участвующих в политической деятельности, не свидетельствует о неопределенности и несоразмерности оспариваемого законоположения.

Юристы о деле

В комментарии «АГ» адвокат АП Новосибирской области Ольга Забалуева, представлявшая интересы Фонда, предположила, что после вынесения Постановления № 10-П/2014, Конституционный Суд не готов отвечать на какие-либо вопросы о некоммерческих организациях, выполняющих функции иностранного агента.

Она отметила, что сейчас правоприменительная практика идет по такому пути, что, к примеру, НКО может получить деньги на социологическое исследование, а политической деятельностью признается активная гражданская позиция, высказанная в СМИ или на публичных мероприятиях руководителя этой НКО.

Ольга Забалуева посчитала, что Конституционный Суд неоднозначно ответил на поставленный в жалобе вопрос, поскольку, с одной стороны, подтвердил свою позицию о целенаправленности политической деятельности для признания организации иностранным агентом, а с другой, ограничился указанием на прозрачность деятельности НКО и, как следствие, признал, что норма достаточно определена и не ограничивает права НКО.

«Мы с такой позицией не согласны, поскольку считаем, что в отсутствие единого толкования о взаимосвязи полученного НКО иностранного финансирования и осуществляемой политической деятельности фактически любая некоммерческая организация, получающая денежные средства из иностранных источников, может быть признана некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента, вне зависимости от того фактора, на какие цели и мероприятия денежные средства, полученные из иностранных источников, расходуются», – указала адвокат.

Она рассказала, что в настоящее время Фонд обжалует принятые решения по его делу в Европейском Суде по правам человека совместно с другими некоммерческими организациями. «Надеемся, что ЕСПЧ ответит на поставленные нами вопросы, что позволит внести определенность для НКО, получающих иностранное финансирование в вопросе о том, когда им необходимо заявлять о себе как об иностранном агенте», – заключила Ольга Забалуева.

Старший юрист Института права и публичной политики Наталия Секретарёва отметила, что Фонд поставил перед КС актуальный для многих российских НКО вопрос: насколько справедливо, что организация, получающая какое-либо иностранное финансирование, признается иностранным агентом за то, что она осуществляет «политическую» деятельность, никак не связанную с этим финансированием. Она указала, что на практике «политической» может признаваться практически любая деятельность, начиная с борьбы с распространением ВИЧ-инфекции и заканчивая защитой окружающей среды.

Как указала Наталия Секретарёва, КС посчитал, что такое толкование законодательства об иностранных агентах обусловлено целью «обеспечения прозрачности (открытости) деятельности некоммерческих организаций, получающих денежные средства и иное имущество от иностранных источников и участвующих в политической деятельности». «Данная позиция легитимизирует крайне негативную практику. Чтобы стать иностранным агентом, НКО не обязательно должны продвигать интересы своих иностранных доноров. Конституционный Суд считает, что, даже если “политическая” деятельность не имеет никакого отношения к иностранному финансированию, у государства есть правомерный интерес в обеспечении ее “прозрачности”», – отметила она.

По ее мнению, признание иностранным агентом предполагает использование ярлыка с явной негативной коннотацией, а также ряд дополнительных обременений, включая прохождение проверок и предоставление особой отчетности. «Учитывая сложившуюся практику, определение Конституционного Суда будет иметь “охлаждающий эффект” в отношении практически всех НКО, получающих иностранное финансирование. Это противоречит праву на получение НКО иностранного финансирования, защищаемому Европейской конвенцией по правам человека и международным правом. Кроме того, встает закономерный вопрос: если организация не преследует иностранные интересы, то чей она тогда агент?» – спрашивает Наталия Секретарёва.

Юрист юридической службы «Апология протеста» Александр Передрук указал, что в определении КС нет абсолютно ничего нового – суд воспроизвел в решении ранее высказанную им же правовую позицию, изложенную ранее. «Закон применяется абсолютно произвольно – в действительности достаточно установления факта получения хотя бы одного рубля иностранного финансирования, чтобы признать НКО иностранным агентом, поскольку “политической деятельностью” на практике признается абсолютно любая активность общественных организаций. Мне не известно еще ни одного судебного акта, которым бы национальный суд признал незаконным внесение организации в соответствующий реестр», – отметил Александр Передрук.

Он указал, что в настоящий момент Европейский Суд по правам человека коммуницировал десятки жалоб различных российских некоммерческих организаций и граждан, которые пострадали от действия закона о так называемых «иностранных агентах». «В рамках коммуникации мы подготовили меморандум, в котором подробно отвечаем на вопросы суда, опровергая позицию Министерства юстиции – во-первых, положения Закона об иностранных агентах не отвечают критерию “качества закона”, допуская его применение абсолютно непредсказуемым образом. Во-вторых, закон в самых различных аспектах нарушает право на свободу объединений, гарантированное ст. 11 Конвенции, при этом носит дискриминационный характер (ст. 14), а ограничения конвенционного права, вводимые им, применяются для иных целей, нежели в тех, для которых они могут быть предусмотрены Конвенцией (ст. 18)», – заключил юрист.